سرویس های خبری
‌استان ها
‌اقشار
سایر خدمات
کد خبر: ۸۸۴۷۳۲۶
تاریخ انتشار: ۲۶ فروردين ۱۳۹۶- ۰۵: ۱۵
دکتر رضا داوری
در ضرورت و اولویت اصلاح نظام اداری و آموزشی

گفتار در ضرورت و اولويت اصلاح نظام اداري و آموزشي (قسمت اول)

1ـ براي هموار کردن راه توسعه و پيشرفت، وجود سازمان اداري توانا و کارساز و درستکار و چالاک، شرط مسلم و مقدّم است؛ اما چون اين شرط مسلم و مقدم جزئي از فرآيند توسعه است، طرح انديشه اصلاح اداري و اقدام به آن نيز قهراً به اصلاح در همه شئون زندگي مردم و کشور موقوف مي‌شود. مع‌هذا چنان نيست که توسعه يکسره موقوف به اصلاح کلي اداري و آموزشي و اين يک نيز مشروط به تحقق مراتبي از توسعه باشد؛ يعني بستگي اين دو به يکديگر از سنخ دوْر باطلي که منطقيان مي‌گويند، نيست؛ زيرا دور در مفاهيم و در تفسير کارها و سخنها پيش مي‌آيد.در امر وجودي و در جامعه و زندگي، دور وجود ندارد؛ زيرا در وجود همه امور به هم بسته‌اند و تغييرات‌شان معمولا متناسب و متقارن است؛ ولي اگر همه چيز به هم بسته است، مانند اهل شک نبايد نتيجه گرفت و حکم کرد که هيچ چيز را نمي‌توان شناخت و در هيچ جزئي از کل نمي‌توان تصرف کرد. درست است که جزء را مستقل از کل و بدون در نظر آوردن نسبت آن با جزء ديگر نمي‌توان شناخت، ولي چرا از اين سخن نتيجه نگيريم که شناخت و تصرف در امور، موکول به منظور کردن نسبت آنها با چيزهاي ديگر و رعايت تناسب است نه اعراض از شناخت و عمل. وجود جهاني که در آن به سر مي‌بريم گواه امکان علم و توانايي آدمي در ساختن و ويران کردن است.وقتي علمي به نام «مديريت» يا «تعليم و تربيت» وجود دارد و راهنماي عمل است، چگونه بگوييم که اصلاح اداري و آموزشي امکان ندارد، يا چندان دشوار است که از فکر آن بايد منصرف شد! شئون اداري و آموزشي و فرهنگي و اقتصادي در عين حال که به هم بسته‌اند، هر يک حيثيت کم و بيش معين دارند و پرداختن به آنها وقت و جاي خاص دارد و اهليت و صلاحيت مي‌خواهد. اگر گفته مي‌شود که «اصلاح آموزشي و اداري جزئي از توسعه است»، چه مانعي دارد که اين جزء بر بسياري امور ديگر مقدم باشد؟ در انجام‌دادن کارها ناگزير بايد ترتيب و مراتبي را رعايت کرد.مهم اين است که اهميت و شأن آموزش و مديريت در جامعه کنوني را بشناسيم و به صلاح و کارآمدي و کارسازي يا ضعف و ناکارآمدي آن بينديشيم و مخصوصا در نظر داشته باشيم که وضع کنوني آموزش و مديريت با علم‌آموزي و کار ديواني در گذشته تفاوت دارد. بوروکراسي که «وبر» آن را مظهر تجدد مي‌دانست، با کار ديواني قديم قرابت و نسبت تاريخي دارد؛ اما ديوان نيست. «ديوان» در جهان قديم کار دبيري و کتابت و نگاهداري دفتر و حساب باج و خراج را به عهده داشت و تحت فرمان و در خدمت شاهان و اميران و حکام بود و اگر گاهي تحکمي داشت، به نمايندگي از حکومت تحکم مي‌کرد. سازمان اداري کنوني (بوروکراسي) گرچه در ظاهر کارگزار دولت و حکومت است، در واقع جزئي از دولت و در حکم تن آن است و وقتي اين تن بيمار مي‌شود، در کار حکومت و دولت و کشور اختلال پديد مي‌آيد.سازمان اداري قاعدتاً براي اداي وظيفه و انجام کاري به وجود مي‌آيد و بايد از قانون و مقررات معين پيروي کند؛ ولي اين دليل نمي‌شود که آن را مثل ديوان در اختيار حکومت بدانيم؛ زيرا نظم اداري وقتي استقرار يابد، چه بسا که خود غالب و حاکم و حتي مستبد مي‌شود. پس با اينکه فکر و رأي و توانايي اشخاص در مديريت اثر و دخالت دارد، هر کس در هر نظم اداري هر چه بخواهد، نمي‌تواند بکند. در يک سازمان آشفته و ناکارآمد، لياقت کمتر به کار مي‌آيد و قبل از آنکه مجال ظهور بيابد، نابود مي‌شود.معلوم است که هر سازماني براي انجام دادن کاري و اداي وظيفه معيني به وجود مي‌آيد و کساني هم که در آن سازمان کار مي‌کنند، بايد از عهده کاري که به آنها محول مي‌شود، برآيند و با همت و رغبت کار کنند. اما اين همه موقوف به اين است که سازمان بداند چه بايد بکند و چشم‌اندازي فرا روي خود داشته باشد تا بتواند فردا کار امروزش را ارزيابي کند.ماکس وبر به اعتباري درست مي‌گفت که: «سازمان‌هاي اداري و آموزشي مظاهر عقل جامعه‌اند». اگر چنين است، پس با نظر به صلاح و فساد و کارآمدي نظام مديريت و آموزش در يک کشور مي‌توان سامان و بي‌ساماني زندگي مردم آن را شناخت. به عبارت ديگر سازمان‌هاي اداري و آموزشي گردانندگان نظم و فراهم‌آورندگان شرايط گردش درست چرخ امورند، هر چند که هميشه از عهده اداي اين وظيفه مهم به خوبي برنمي‌آيند.از کار ديواني تا بوروکراسي2ـ «بوروکراسي» را معمولا «ديوان‌سالاري» ترجمه مي‌کنند. در الفاظ بحث نمي‌کنيم؛ ولي چنان‌که اشاره شد، بوروکراسي کار ديواني نيست و براي خدمت به اميران و حاکمان و حکومت‌ها به وجود نيامده است. جامعه‌اي که ساخته مي‌شود و در حال ساخته شدن است (و هيچ جامعه‌اي جز جامعه جديد و متجدد همواره در کار ساختن و در حال ساخته شدن و تحول نبوده است) کارگزاران و کارپردازان و هماهنگ‌کنندگاني مي‌‌خواهد. بوروکراسي کارگزار نظم جامعه متحول است و چون اين کارگزاري با علم و تدبير صورت مي‌گيرد، آموزش و پرورش بايد کارگزاراني را تربيت کند که بتوانند با تحول همراه شوند.در جايي که تحول به دشواري صورت مي‌گيرد، مديريت هم دچار مشکل مي‌شود و اگر سازمان اداري به فساد مبتلا شود، بايد نگران آينده بود. در اروپاي جديد سازمان‌هاي اداري کم و بيش بر حسب اقتضا و به حکم نياز پديد آمده است؛ اما کشورهايي که رسوم تجدد را از اروپا فراگرفتند يا ناگزير به آن تن در دادند، هميشه همه سازمان‌ها را با درک نياز تأسيس نکردند و شايد لازم‌ترين سازمان‌ها را از روي گردة اروپايي‌اش ساخته باشند و چه بسيار سازمان‌ها پديد آورده‌اند که هيچ نيازي به آنها نبوده است!«مدرسه» و «عدليه» و «ماليه» سازمان‌هايي بودند که بر اثر نياز پديد آمدند يا وقتي به وجود آمدند، نياز را هم با خود آوردند. مشکل اين بود که در ابتدا احساس نياز در ميان مردم پديد نيامده بود، بلکه حکومت مثلا احساس مي‌کرد که به کارمند نياز دارد، پس برنامة مدرسه را چنان ترتيب مي‌داد که کارمند براي دولت تربيت کند. چنان‌که در اساسنامه آموزش کشور، يکي از وظايف مدرسه تربيت کارمند براي دولت بود و در گواهينامه‌هاي تحصيلي هم قيد مي‌شد که: «صاحب آن مي‌تواند از مزاياي قانوني آن (براي استخدام) استفاده کند». مدرسه بايد کارمند تربيت کند؛ اما کارمندپروري جزء کوچکي از وظايف آن است؛ زيرا آموزش و پرورش و سازمان اداري هر دو براي جامعه است و صرفا در خدمت دولت و براي خود نيست.سيزيف افسانه‌اي3ـ از همين جا معلوم است که بناي نظام اداري ما حتي اگر به حکم احساس نياز به وجود آمده باشد، بر مبناي درست نهاده نشده است. سازماني که براي خدمت به خود و برآوردن نيازهاي درون‌سازماني به وجود مي‌آيد، وقتي تا حدودي اين نياز را برآورده کرد، عاطل مي‌شود و چه بسا که وجهه وجودش را از دست مي‌دهد. اکنون اگر در سازمان‌هاي اداري تعداد کارمندان زياد است و کمتر کارمندي شغل مناسب با علم و استعداد خود دارد و کسي نمي‌پرسد و بررسي و ارزيابي نمي‌شود که کارمندان چه مي‌کنند و حاصل کار سازمان‌ها چيست (و اگر ارزيابي صورت گيرد، غالبا صوري و نمايشي است)، از آن روست که سازمان‌ها در بهترين صورت، صرفا به وظيفه رسمي و صوري خود عمل مي‌کنند و وظيفه‌شان هم اين است که مقررات را اجرا کنند!سازماني که نداند از کار و زحمتش چه حاصل مي‌شود و از حاصل کار خود رضايت نداشته باشد، مثل سيزيف افسانه‌اي که سنگ را بالاي کوه مي‌برد و سنگ از قله به دامنه بازمي‌گشت و سيزيف دوباره سنگ را بالا مي‌برد، احساس بيهودگي مي‌کند و افسرده مي‌شود. در اين وضع اگر فساد در سازمان‌ها راه يابد، جاي تعجب نيست.تلقي و پندار شايع اين است که فساد را مفسدان با خود مي‌آورند و اگر آنان را به سازمان‌ها راه ندهند و مفسداني را که هستند برانند (که البته بايد چنين باشد)، فساد رفع مي‌شود. اين درک درستي از جامعه و سازمان و نظام اداري نيست. فاسدان و مفسدان را دفع بايد کرد؛ اما دفع کافي نيست، بلکه آنها نبايد به وجود آيند و اگر به وجود مي‌آيند، بايد تأمل کرد که چگونه زمينه، مستعد رويش و پرورش آنها شده است. وقتي شرايط بروز فساد فراهم باشد، به فرض اينکه سوداييان قلع و قمع، هر روز هزاران ظالم و فاسد را مجازات کنند، ظلم و فساد کم نمي‌شود و عدالتي که شايد در سوداي آن باشند، تحقق پيدا نمي‌کند؛ زيرا صرف نظر از اينکه فساد به صرف مجازات فاسد از بين نمي‌رود، گاهي فاسدان مجازات را دست مي‌اندازند و به شوخي مي‌گيرند. وقتي قسمت اعظم سازمان‌هاي يک کشور بايد ظالمان و فاسداني را که هر روز از زمين مي‌رويند، بيابند و دربند کنند و به مجازات برسانند، ديگر مجالي براي اصلاح کارها و کارهاي اصلاحي نمي‌ماند.فاسدان و مفسدان را بايد مؤاخذه و مجازات کرد؛ اما کار مهم اين است که شرايط براي ظهور و عمل آنان مهيا نباشد و اگر نااهلي در جايي وجود دارد، راه فساد را بسته ببيند. معمولا سازماني که مي‌داند چه بايد بکند و در کار خود موفق است، کمتر در معرض فساد قرار دارد و آنجا که بيشتر وقت مي‌گذرانند و اين وقت‌گذراني حاصلي ندارد، راههاي انحراف به آساني گشوده مي‌شود.يکي ديگر از منشأهاي فساد، نبود نظم و اعتدال و معلوم نبودن جاي چيزها و کارها و اشخاص است. وقتي اشيا و اشخاص و امور در جاي خود نباشند و پريشاني غالب شود و حدود و حقوق و وظايف خلط شوند، کارها ديگر به هم پيوسته نيست و کارمندان از هم جدا و از يکديگر دور و بي‌خبر مي‌مانند. سازمان و مصالح آن هم از ياد مي‌رود و هر کس به فکر تأمين مصلحت شخص خود مي‌افتد.پيروي از قانون عين آزادي است4 ـ گفته شد که همه سازمان‌ها بر اثر احساس نياز به وجود نيامده‌اند؛ ولي اکنون به سازمان‌هايي که به آنها نياز نبوده است و پس از آنکه آنها را به وجود آورده‌اند، وظايفي برايشان مقرر کرده‌اند کاري نداشته باشيم (هرچند که تعداد اين سازمان‌ها کم نيست و وجودشان نشانه پذيرفتن اجمالي اين معني است که سازمان‌ها ضرورتا نبايد وظيفه‌اي انجام دهند، بلکه نام و حرفشان هم که باشد خوب است) و به سازمان‌ها و مؤسساتي فکر کنيم که اگر نباشند، در کار کشور خلل به وجود مي‌آيد. کشور به مدرسه و بيمارستان و پليس و شهرداري و دارايي و ترافيک و دادگاه و راه و کار و هواپيما و سينما و تئاتر و برنامه و بودجه و... نياز دارد. هر يک از اين سازمان‌ها بر وفق قوانين و مقررات خاص به وظايف خود عمل مي‌کنند.در قوانين و مقررات معمولا وجه وجود هر سازمان و وظايف و نحوه اجراي آن وظايف و ترتيبات اداري و سازماني معين مي‌شود. اگر اهداف يک سازمان، خيالي و لفظي و رؤيايي باشد، از ابتدا پيداست که کار آن سازمان پيش نمي‌رود و به مقصدي نمي‌رسد و کارمندان صرفا به اجراي مقررات مشغول مي‌شوند. وقتي اهداف و غايات يک سازمان انتزاعي و خيالي باشد، مديران ناگزير به جاي عمل، حرف مي‌زنند يا عمدة همّشان مصروف اجراي مقررات مي‌شود؛ ولي مگر سازمان‌ها موظف به اجراي مقررات نيستند؟ چرا همه سازمان‌ها و کارکنان آنها بايد تابع قانون و مقررات باشند و بر وفق مقررات عمل کنند؟مشکلي که پيش آمده است، اين است که اجراي مقررات به جاي اينکه طريقي براي حل مسائل و رفع مشکلات باشد، هدف و غايت شده است. سازمان اداري بايد تابع مقررات باشد؛ ولي بدانيم که سازمان را براي خدمت به کشور و مردم به وجود آورده‌اند و نه براي اجراي مقررات. مقررات طريق خدمت‌اند. اين مقررات‌پرستي را کساني گاهي با قانون‌دوستي و قانون‌خواهي اشتباه مي‌کنند.قانون‌خواهان دو گروهند: گروهي که ضابطه را دوست مي‌دارند و برايشان مهم نيست که اين ضابطه و قانون چه باشد. اينها بايد رسمي و قاعده‌اي داشته باشند که رعايت کنند؛ يعني نه قانون، بلکه رعايت قانون را دوست مي‌دارند. اينها نسبتي با روح و جان قانون ندارند. وقتي قانون بي‌روح مي‌شود، کساني که اجراي آن را دوست مي‌دارند، تأکيد و اصرارشان بر اجراي مقررات بيشتر مي‌شود. در اين صورت قانون‌خواهي و قانون‌دوستي صورتِ عادت پيدا مي‌کند و چون عادت از خرد عملي دور و از مدد آن محروم است، اجراي آن کارساز و نظم‌بخش نيست. خرد عملي امور را با ضرورت عملي‌شان که قانون و حق است، مي‌شناسند. قانون حکم اعتدال و عدل است و نمي‌تواند به دلخواه اين و آن وضع شود. قانون آسماني حکمت الهي است. قانون بشري هم ناظر به حفظ نظم ممکن و مطلوب است.مي‌گويند و درست مي‌گويند که: کارمندان دولت لازم نيست که با روح قانون آشنا باشند و با آن زندگي کنند. اينها ظاهر قانون را مي‌شناسند و آن را اجرا مي‌کنند و اگر اجرا کردند، وظيفه اداري خود را انجام داده‌اند. اين نکته نادرست نيست؛ ولي درستي آن موکول و مشروط به اين است که قانون، قانون درست و بجا باشد و اجراي آن نياز جامعه را برآورد که اگر جز اين باشد، سازمان عاطل مي‌شود.يکي از گمان‌هاي غالب اين است که عيب و نقص سازمان‌هاي اداري، ناشي از کم‌کاري کارمندان و سختگيري آنان است و اين درست نيست؛ زيرا مسئول ناکارآمدي سازمان‌ها کارمندان نيستند، بلکه اين سازمان ناکارآمد است که کارمند ناتوان استخدام مي‌کند و کارمند توانا را ناتوان مي‌کند. در سازماني که حاصل کار رضايت‌بخش نيست، تفاوت ميان کارمند کاردان و ناتوان اهميت ندارد. اصلا اين سازمان است که مي‌خواهد کارمندش مقررات‌پرست باشد؛ يعني سازمان وقتي نتيجه و حاصل کارش آنچه بايد باشد نيست، نقص و نقصان حاصل کار را با نشان‌دادن دقت و سختگيري صوري تدارک مي‌کند. در حقيقت مقررات‌پرستي، دفاعي است که يک سازمان نادانسته از خود مي‌کند.اگر سازمان قانون را دوست مي‌دارد، بايد مواظبت کند و ببيند آيا از رعايت قانون چه نتيجه و حاصلي به دست آمده و اگر به مقصود نرسيده است، چه مشکلي در کار بوده و براي رفع آن چه مي‌توان کرد؛ ولي به‌ندرت ديده مي‌شود که سازماني از بي‌نتيجه بودن کوشش‌هايش بپرسد و گاهي هم که مي‌پرسد، علاج را در تدوين مقررات تازه و تأسيس سازمان ديگر مي‌بيند. ما با اينکه قانون زياد داريم، هر مشکل تازه‌اي که پيش مي‌آيد، کساني مي‌گويند خلأ قانون وجود دارد. براي رفع مشکل بايد قانون تازه وضع کرد و براي نظارت بر اجراي قوانين سازمان‌هاي نظارتي پديد آورد.اکنون براي هر کار و هر چيز دهها قانون وجود دارد و با اين دهها قانون مي‌توان جلو هر کاري را گرفت يا هر اقدام و عملي را موجه جلوه داد. سازمان‌هاي نظارتي متعدد هم در همه‌جا مشغول نظارتند و نمي‌دانيم از نظارتشان که بيشتر نظارت بر هزينه است، چه عايد مي‌شود. اگر مديريت نظم درست داشته باشد، حداقل قانون براي اداره امور کفايت مي‌کند. نظارت هم بايد نظارت عمومي باشد. وجود اين همه ناظر قانوني به اين معناست که کسي حق پرسش و تذکر ندارد؛ زيرا سازمان‌هايي هستند که اين وظيفه را انجام مي‌دهند و اشخاص غيرمسئول نبايد در کاري که به آنان مربوط نيست، دخالت کنند.اين همه قانون و اين همه ناظر و نظارت که هست، نشانه ناکارآمدي سازمان‌ها و ابتلاي آنها به اهمال‌کاري در عين سختگيري و ناتواني‌شان در اداي وظايف و احيانا وجود نادرستي و سوءاستفاده‌هاي شخصي و گروهي در درون آنهاست. در بسياري از اساسنامه‌ها، هدف يا اهدافي که براي يک سازمان معين مي‌شود، لفظ و شعار و تعارف و آرزوست. الفاظي که مدام تکرار مي‌شود و شايد هيچ مابه‌ا‌زايي نداشته باشد و هيچ کس نمي‌داند که با آن چه بايد بکند (مثلا وظيفه من و همکارانم، ارتقاي سطح علم کشور است. نمي‌دانم چگونه و از چه راه بايد اين وظيفه سنگين را در سن پيري با بدن نحيف و جان عليل ادا کنم).قانون و مقررات بايد دقيق و بي‌ابهام و بدون الفاظ زائد باشد و مجريان آن را يکسان بفهمند و بتوانند اجرا کنند. اساسنامه و آيين‌نامه‌اي که نظم و سامان و ترتيب ندارد و عباراتش احيانا نادرست و نامفهوم است، ضامن و حافظ چه نظمي مي‌تواند باشد؟ چنين قانوني با آنچه هست و مي‌گذرد و آنچه بايد براي مصلحت زندگي به وجود آيد و دگرگون شود، نسبتي ندارد، بلکه ساخته و پرداختة وهم و آرزو و نوعي تفنن است.قانون وقتي قانون است که احساس ضرورتي تاريخي يا درکي از آينده آن را اقتضا کرده است و البته اين ضرورت را جز با آزادي نمي‌توان درک کرد. ما ضرورت قانون را با آزادي درک مي‌کنيم و به همين جهت، پيروي از قانون هم عين آزادي مي‌شود. يکي از اختلاف‌هايي که نظام اداري ما با اصل غربي‌اش دارد، اين است که در اروپا (لااقل در دوران شکوفايي‌اش) قانون و مقررات جاي تدبير را نمي‌گرفته و مديران را محدود نمي‌کرده است. اينجا مثلا يک رئيس دانشگاه جز آنکه نامه‌ها و احکام و اسناد را امضا مي‌کند، وظيفه‌اي ندارد و همه تصميم‌ها را شوراها و هيأت‌ها و کميته‌ها مي‌گيرند و مشکلي نمي‌ماند که او آن را با تدبير رفع کند! وجهش هم اين است که اگر کار را به تدبير واگذارند، شايد اعمال نظر شخصي بر تدبير غلبه کند. مي‌بينيد مشکل چندان عظيم است که گاهي انحراف از اصل و قاعده يک اصل موجه مي‌شود.
ادامه دارد...

مقاله منتشر شده در روزنامه اطلاعات. 20 فروردین 1396
بازدید از صفحه اول
sendارسال به دوستان
printنسخه چاپی
عضویت در خبرنامه
گزارش خطا
نظر ‌بینندگان
نام:
ایمیل:
* نظر:
tr_sar
آموزش‌خبرنگاری
tc_sar
tl_sar
tr_sar
آخرین اخبار
tc_sar
tl_sar