مغایرت طرح "جهش تولید مسکن" با سیاست های کلی نظام

با وجود تصمیمات غیر‌کارشناسی در امر واگذاری اراضی در گذشته و نتایج اسفبار آن در ابعاد مختلف اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی برای کشور، متأسفانه اخیرا طرحی با عنوان «جهش تولید و تأمین مسکن» در مجلس شورای اسلامی مطرح گردیده است که علاوه بر تشدید تبعات منفی طرح‌ها و برنامه‌های سابق، به طور ویژه در مواد (9) تا (12) به واگذاری بدون ضابطه اراضی کشاورزی و منابع طبیعی منجر خواهد شد و از طرفی به بهبود وضعیت تأمین مسکن اقشار ضعیف و کم‌برخوردار جامعه نخواهد انجامید.

این در حالی است که در دهه‌های اخیر تجربه چنین واگذاری‌هایی از اراضی ملی در شهر‌ها، روستا‌ها و حومه آنها و همچنین ایجاد شهرک‌های جدید، بر خلاف سیاست‌های کلی نظام و اصول آمایش سرزمین، وجود داشته و طرح مذکور در پی دست‏اندازی بیشتر در باقیمانده اراضی به‌منظور تولید و عرضه مسکن است. بیم آن می‌رود که در صورت تصویب «طرح جهش تولید و تأمین مسکن»، بسیاری از عرصه‌های طبیعی و دارای قابلیت کشاورزی، از جمله اراضی کشاورزی حاصلخیز (درجه 1 و 2)، جنگل‌های طبیعی و دست‌کاشت، بیشه‌های طبیعی، نهالستان‌ها، چمن‌زارها و سطوح علوفه‌چینی مراتع، پارک‌ها و ذخیره‌گاه‌های جنگلی و مرتعی، عرصه‌ها و ایستگاه‌های ذخایر ژنتیکی، مراکز و مؤسسات آموزشی و پژوهشی کشاورزی و منابع طبیعی، ایستگاه‌های تولید بذر، حوضه‌های آبخیز زوجی، محدوده ایستگاه‌های پایش و اندازه‌گیری آبخیزداری، بستر و حریم رودخانه‌ها و انهار، چراگاه‏ها و راه‌های مسیر کوچ ایل‏نشین‌ها و حریم مربوط به آنها و حتی مناطق چهارگانه محیط‏زیستی، مورد بهره‌برداری در راستای تولید مسکن قرار گیرند که همانطور که پیشتر اشاره شد، نه تنها کمکی به اصلاح تأمین مسکن عدالت‌محور نداشته، بلکه تجاوزی آشکار به ثروت‌های طبیعی و منافع بین نسلی جامعه است.

تشدید رشد بی‌قاعده شهر‌ها بدون رعایت ضوابط آمایش سرزمین

بر اساس ماده (9) طرح جهش تولید و تأمین مسکن، «سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور مکلف است اراضی ملی واقع در محدوده و حریم شهرها و همچنین اراضی مصوب وزارت راه و شهرسازی برای طرح‌های شهرک‌سازی در خارج از حریم شهرها را حداکثر ظرف مدت 2 ماه تحویل وزارت راه و شهرسازی نماید».

بی‏ قاعدگی و بی‏ نظمی در توسعه شهرهای ایران یا توسعه اسپرال شهری، طی سالیان گذشته به شدت سبب تغییر کاربری اراضی کشاورزی و منابع طبیعی درجه یک شده است. سیاست مدنظر در ماده (9) طرح پیشنهادی مبنی بر واگذاری بی‌قید‌و‌شرطاراضیملیواقع درمحدودهوحریمشهر‌ها توسط سازمانجنگل‌ها،مراتعوآبخیزداریکشوردر راستای تشدید رشد بی‏قاعده شهرها و تجاوز آنها به اراضی ملی ارزیابی می‏شود.در این خصوص نکات زیر مطرح است:

1. همه شهرهای کشور رشد جمعیتی مثبت ندارند. لذا باید مرجع صاحب صلاحیتی برای تشخیص موارد ضروری تعیین شود.
2. عقلانیت و ملاحظات محیط‏زیستی و حتی ملاحظات اقتصادی (به دلیل اینکه گسترش مسکن در ناحیه‏های منفصل شهری سبب ایجاد بار مالی برای دولت خواهد شد) ایجاب می‏کند که برای تأمین مسکن، حداکثر تأکید باید بر استفاده از بافت‏های موجود شهری و رشد عمودی (تا حد امکان) باشد. ضمن اینکه این ماده و تبصره آن، زمینه را برای مشروعیت بخشی به ساخت و سازهای غیرمجاز و ارائه خدمات عمومی به آنها فراهم می کند.
3. لازم است برای نوع اراضی قابل واگذاری برای ساخت مسکن معیارهایی تعیین شود و بیشه‏زارها، جنگل‏ها و مناطق چهارگانه و نیز اراضی مستعد برای کشاورزی اقتصادی از شمول این طرح مستثنی شوند و صرفا اراضی موات غیرمستعد، واگذار شوند. از طرفی در این طرح هیچ الزامی برای هدایت شهرک‌ها در اراضی غیرکشاورزی و لم یزرع پیش‌بینی نشده است و این امر می‌تواند به شدت سبب تغییر کاربری اراضی مرغوب شود.اصول آمایش سرزمین ایجاب می‏کند هر فعالیتی در اراضی مستعد خود جانمایی شود. شایان ذکر است که افزایش بلایای طبیعی، به‏ خصوص سیلاب‏ها و خسارات شدید مالی و جانی آنها به‏ویژه در سال‏های اخیر به ما آموخته است که دست‏اندازی در طبیعت بدون رعایت ملاحظات مربوطه، پیامدهای مخرب فراوان در کوتاه‏مدت و بلندمدت به دنبال خواهد داشت. تجربه نشان داده است مبسوط‏الید گذاشتن وزارت راه و شهرسازی در جانمایی شهرها و شهرک‏ها منجر به نابودی اراضی کشاورزی شده است که برای تشکیل یک سانتیمتر خاک آن صدها سال زمان لازم است.
4. مشخص نیست منظور از عبارت «اراضی مصوب وزارت راه و شهرسازی» به منظور اجرای طرح‌های شهرک‌سازی در خارج از حریم شهرها، چه نوع زمین ‏هایی است و آیا اراضی کشاورزی تحت مالکیت اشخاص را نیز شامل می‌شود و اگر پاسخ مثبت است، پس بار مالی ناشی از توافق مالی با مالک جهت خرید زمین‏ها، چگونه تأمین خواهد شد و چه تبعاتی برای تغییر کاربری اراضی کشاورزی و حتی زمین‌خواری به دنبال خواهد داشت؟
5. همچنین بهصورتمطلقمکلف نمودنسازمانجنگل‌ها،مراتعوآبخیزداریکشوربهواگذاریاراضیملیواقعدرمحدودهوحریمشهرهابه وزارتراهوشهرسازیدرماده(9) کاردرستینیست؛چراکهنهارزیابیدقیقیازمساحتایناراضیدراختیارمیباشدونهاینکهقراراستدرتمامیاین اراضیمسکنساختهشود. قاعدتاًاراضیملیموضوعاینمادهباید محدودشودبه اراضی ملیکهتوسطمراجعذیصلاح(مثلشورایعالیشهرسازیومعماریایران) درچارچوبطرحجامعشهربهمحدودهشهرهااضافهمی‌شودیادرمحدودهشهرهایجدیدقرارمی‌گیرد.

واگذاری رایگان اراضی دولتی به وزارت راه و شهر‌سازی

بر اساس ماده (10) این طرح، «کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات و دستگاه‌های دولتی و همچنین شرکت‌هایی که صد در صد (100%) سرمایه و سهام آنها متعلق به دولت می‌باشد، مکلفند نسبت به واگذاری و تحویل رایگان اراضی در اختیار خود که در چارچوب مکان یابی موضوع ماده (6) قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 25/2/1387 قرار می‌گیرند (به استثناء مناطق چهارگانه تحت مدیریت سازمان حفاظت محیط زیست)، ظرف دو ماه از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون بنا به درخواست وزارت راه و شهرسازی اقدام نمایند. ادارات ثبت اسناد و املاک مکلفند پس از اعلام وزارتخانه یادشده ظرف یک ماه نسبت به تفکیک و ثبت انتقال ملک در دفتر املاک و صدور سند مالکیت به نام دولت با نمایندگی وزارت راه و شهرسازی اقدام نمایند». در این خصوص موارد زیر مطرح می‌باشد:

1. وزارت‌خانه‌های جهاد کشاورزی، علوم، تحقیقات و فن‌آوری و آموزش و پرورش، اراضی کشاورزی را با هدف آموزشی و پژوهشی و همچنین ایستگاه‌های ذخایر ژنتیکی در اختیار دارند و واگذاری این اراضی به وزارت راه و شهرسازی برای ساخت مسکن، این دستگاه‏ها را در اجرای وظایف خود دچار چالش‏های جدی خواهد کرد.
2. تبصره«1»این ماده اشعار داشته است: «چنانچهدستگاه‌هایموضوعاینمادهظرفدوماهازدرخواستوزارت راهوشهرسازینسبتبهواگذاریوتحویلزمینوتسلیماسنادومدارکآن اقدامننمایند،اداراتثبتاسنادواملاکموظفندبهدرخواستوزارتراهو شهرسازی،ظرفیکماهبهترتیبیادشدهاقداموسندمالکیتجدیدرابهنام دولتبانمایندگیوزارتراهوشهرسازیصادرنمایند». با توجه به اینکه در موضوع واگذاری و انتقال مالکیت اراضی همواره موارد اختلافی و تعارضات مختلف قانونی مطرح می‌شود، لازم است یک مرجع رسیدگی به این اختلافات معرفی شده و رأی نهایی توسط این مرجع صادر شود. در غیر این صورت در نظر نگرفتن فرصت کافی و مرجع حل اختلاف جهت ارائه دلائل و صدور سند به نام وزارت مسکن و شهرسازی به طور یک‌طرفه غیر‌منطقی است.
3. در اقدامی بسیار عجیب تبصره «2»این ماده به اراضی که به منظور تأمین منابع صندوق‏های حمایت از کشاورزی فروخته می‏شوند نیز تعدی کرده است. این تبصرهاشعار داشته است: «زمین‌هایمتعلقبهوزارتجهادکشاورزیواقعدرمحدودهوحریم شهرهاکهبراساسماده(12) قانونتشکیلوزارتجهادکشاورزیمصوب 10/10/1379 وقوانینبودجهسنواتیباتصویبهیئتوزیرانامکانفروشآنها میسرمی‌گردد،لازماستقبلازارجاعموضوعبههیأتوزیران،بهتأییدوزارت راهوشهرسازیمبنیبرعدمشمولبرنامهواگذاریاراضیجهتاحداثوتولید مسکنبرسد».شایان ذکر است که اراضی ماده (12)قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی مربوط به تامین منابع مورد نیاز برای حمایت از توسعه سرمایه‌گذاری دربخش کشاورزی و تشکیل صندوق‏های‌حمایت از توسعه بخش کشاورزی با مشارکتتولیدکنندگان است.

نادیده گرفتن حفظ کاربری اراضی کشاورزی و منابع طبیعی در توسعه شهر‌ها

بنا بر مفاد ماده (11) طرح جهش تولید و تأمین مسکن، «سازمان ملی زمین و مسکن مکلف است زمین‌های مستعد توسعه شهری با اولویت شهرهای در حال تهیه طرح جامع شهری شناسایی و مقدمات الحاق آنها به شهرها را فراهم نماید». در این ماده نیز هانند ماده (9) هیچ ضوابطی برای تشخیص اراضی مستعد توسعه شهری از نظر حفاظت از اراضی کشاورزی و منابع طبیعی درجه یکپیش‏بینی نشده است. ضمن اینکه رویکرد غلط رشد بی‏قاعده شهرها را ملاک قرار داده است. در حالی که توسعه شهری بایستی با لحاظ اصول و ضوابط آمایش سرزمین در خصوص حفظ کاربری اراضی کشاورزی و منابع طبیعی صورت گیرد.

دست‌اندازی به اراضی روستایی

ماده (12) این طرح اشعار داشته است: «سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور مکلف است اراضی واقع در محدوده طرح هادی روستاها را حسب درخواست بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و متناسب با نیازسنجی طرح جامع مسکن به منظور توسعه و هدایت ساخت و ساز در روستاها به صورت رایگان در اختیار این بنیاد قرار دهد و اسناد مالکیت آنها را به نام بنیاد مسکن انقلاب اسلامی منتقل نماید».

1. آمارها حاکی از رشد منفی جمعیت روستایی کشور حداقل تا افق 1420 است و نیاز دائمی و بالایی برای ساخت مسکن جدید وجود نخواهد داشت؛ مگر در روستاهای مرکزی و مجاور کلان‏شهرها و شهرهای بزرگ یا تقاضاهای مربوط به خانه دوم. لذا صادر کردن قاعده عام برای واگذاری اراضی کشاورزی و منابع طبیعی در 38 هزار روستاهای کشور به بنیاد مسکن برای تفکیک و افراز، با مصالح ملی و از جمله اسناد بالادستی به‏خصوص سیاست‏های کلی نظام جمهوری اسلامی همخوانی ندارد.
2.  این ماده پیشنهادی، مغایر با تبصره (3) ماده (4) اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی مصوب 17/9/1366 مجلس شورای ‌اسلامی است. در این تبصره قانونگذار به صورت حکیمانه، واگذاری اراضی دولتی به بنیاد مسکن را منوط به نداشتن کاربری کشاورزی کرده است. تبصره مذکور بدین شرح است: «‌هیأت‌های هفت‏نفره واگذاری زمین و سازمان جنگل‌ها و مراتع مکلفند زمین‌های دولتی مناسب را جهت واگذاری و اجرای طرح‌های‌مسکن روستایی پس از اعلام نیاز بنیاد مسکن به شرط نداشتن کاربری کشاورزی در اختیار بنیاد مسکن قرار دهند».
3. بنیاد مسکن انقلاب اسلامی بخشی از بودجه خود را از محل در اختیار گرفتن زمین رایگان و تفکیک و افراز و فروش آن به متقاضیان تأمین می‏کند و لذا نمی‏تواند به‏تنهایی مرجعی برای تشخیص و اعلام تقاضا برای مسکن جدید باشد. به بیان دیگر، مجری و ناظر نمی‏ تواند یکسان باشد و در غیر این صورت موضوع تضاد منافع پدیدار خواهد شد.
4. تعریف شرایط برخورداری از مسکن در بافت جدید و استقرار سازوکار محلی و مستقلی که واقعا متقاضیان واجد شرایط را تشخیص دهد، یکی از پیش‏شرط‏های اساسی موفقیت سیاستگذاری در این حوزه است. در واقع این سوال مطرح است که چه تضمینی وجود دارد که اراضی واگذارشده، به‏خصوص در راستای اصل سی‏ویکم قانون اساسی به بومیان روستا به‏خصوص اقشار فقیر و متوسط واگذار شود؛ نه شهرنشینان متمول. تشکیل کمیته محلی در سطح روستاهای هدف، مرکب از دهیار، رئیس شورای اسلامی روستا، روحانی، معتمد محل و فرمانده پایگاه مقاومت بسیج، رئیس خانه بهداشت و رئیس مرکز خدمات جهاد کشاورزی دهستان می‏تواند ضمن کاهش امکان بروز رانت و قائم به فرد شدن تصمیمات، تعارض منافع را از بین برده و سبب تخصیص منازل جدید به خانوارهای هدف شود. همچنین باید سازوکار نظارتی بر عملکرد بنیاد مسکن در این خصوص که ابعاد ملی دارد اندیشیده شده و ضمانت اجرایی در فروش اراضی یا واحدهای مسکونی به قیمت تمام‏شده پیش‏بینی شود.

مغایرت طرح با سیاست‏های کلی نظام

اساساً هدف از واگذاری اراضی ملّی، استمرار استفاده از عرصه برای اجرای طرح‌های مختلف بوده و با توجه به محدودیت منابع طبیعی، با تجویز و تصویب اینگونه پیش نویس ها در زمینه مسکن، و معدن، و رودخانه و صنعت و.. و انتقال مالکیّت یکپارچه به دستگاه های مختلف و  اشخاص و خروج مالکیّت عرصه از منابع ملی، نمی‌توان بر این اموال کنترل و مدیریّت اعمال کرد و واگذاری و اختیار جزیره ای بخشیدن (تا سطح دهداری!) برای این اراضی موجب افزایش تقاضای کاذب و بورس بازی زمین، خروج عرصه از چرخه تولید و تغییرکاربری آن خواهد شد. مدیریت صحیح و اعمال وظایف حاکمیتی و بهره برداری اصولی و بهینه از انفال مستلزم آن است که مالکیت منابع ملی در یک دستگاه پاسخگو بر این منابع به رسمیت شناخته شده تا تحت برنامه‌ریزی دقیق قرار گرفته و از این طریق امنیت سرمایه‌گذاری حاصل گردد. به بیان دیگر، چند پارچه کردن مدیریت  نه تنها  موجب تزلزل در انجام وظیفه حفاظت و نیز دغدغه برای  سرمایه‌گذاری می شود ، بلکه از نظر اجرایی نیز روز به‌ روز کار رسیدگی و نظارت را دشوارتر می نماید

متأسّفانه موضوع مشابهی در تاریخ (1389/1/30) ذیل بند 2 قانون الحاق موادی به قانون عرضه و تولید مسکن   (آن هم در حوزه اراضی شهری) به تصویب مجلس محترم رسید وابلاغ  شد که منجر به تشدید زمین‌خواری و تجرّی بیشتر متجاوزین به عرصه‌های منابع ملی و جنگل و اراضی کشاورزی شد و در صورت تصویب این پیش نویس بطور قطع وضع بدتر هم میشود. با تصویب قانون تسهیل تنظیم اسناد در دفاتر اسناد رسمی مصوب 1385 و نتیجتاً عدم استعلام آن دفاتر از سازمان‌های مسکن و شهرسازی و منابع طبیعی در استان‌ها در مورد وضعیت اراضی، عملاً‌تجاوز به اراضی موات و ملی وزمین‌خواری برخلاف عنوان قانون تسهیل گردید.

این در حالی است که همان‏طور که در جدول (1) مشخص است، سیاست‏های کلی نظام در دوره چشم‌انداز، بر «پایدارسازی فرایند توسعه با تکیه بر حفاظت از محیط زیست و بهره‌برداری بهینه از منابع»، سیاست‏های کلی در حوزه منابع طبیعی بر «ایجاد عزم ملی بر احیای منابع طبیعی تجدیدشونده و توسعه پوشش گیاهی» و «مهار عوامل‌ ناپایداری‌‌ منابع‌ طبیعی و تلاش‌ برای‌ حفظ و توسعه‌ آن»، سیاست‏های کلی در بخش کشاورزی بر «توسعه پایدار کشاورزی با حفاظت از منابع طبیعی پایه» و «مراعات معیارهای زیست محیطی»، سیاست‏های کلی آمایش سرزمین بر «حفظ، احیا و بهره‌وری بهینه از سرمایه‌ها، منابع طبیعی تجدیدشونده و حفظ محیط‌زیست در طرح‌های توسعه»، سیاست‌های کلی محیط ‏زیست بر «برخوردار ساختن جامعه از محیط زیست سالم و رعایت عدالت و حقوق بین نسلی» و سیاست‏های کلی اقتصاد مقاومتی بر «تأمین امنیت غذا» تأکید کرده‏اند. بنابراین اتخاذ سیاست و برنامه‏ای که بدون استفاده حداکثری از ظرفیت‏های مسکونی موجود و بدون ضابطه مناسب، به صورت گسترده سبب تغییر کاربری اراضی کشاورزی و منابع طبیعی در کشور شود، در تضاد آشکار با ارزش‏های مطرح شده در سیاست‏ های کلی نظام از جمله پایدارسازی فرایند توسعه، احیای منابع طبیعی تجدیدشونده و توسعه پوشش گیاهی، مهار عوامل‌ ناپایداری‌‌ منابع‌ طبیعی، حفاظت از منابع طبیعی پایه و تأمین امنیت غذا قرار دارد.

جدول 1- مغایرت مفاد طرح پیشنهادی با سیاست‏های کلی نظام در ابعاد محیط‏ زیستی و منابع طبیعی

این در حالی است که سیاست‌های کلی جمعیت و آمایش سرزمین نیز بر بازتوزیع جغرافیایی جمعیت، متناسب با ظرفیت زیستی با تأکید بر بحث آب با هدف کاهش فشار جمعیتی و پیشگیری از مهاجرت‌های بی‌رویه به مراکز استان‌ها تأکید کرده‏اند. لذا چنانچه برنامه‏های تأمین مسکن و توسعه فیزیکی روستاها و شهرها به نحوی طراحی و اجرا شوند که زمینه بار شدن جمعیت بیش از توان اکولوژیک کلان‏شهرها و روستاهای بزرگ را فراهم کنند، مغایرت جدی با سیاست‏های کلی نظام در بخش مسکن و شهرسازی و توزیع جمعیت خواهند داشت (جدول 2).

جدول 2- مغایرت مفاد طرح پیشنهادی با سیاست‏های کلی نظام در بخش مسکن و شهرسازی و توزیع جمعیت

حجت ورمزیاری-عضو هیئت علمی دانشگاه تهران