زوایای پنهان اجرای هدفمندی یارانه‌ها در ایران/ از موفقیت‌ها و مشکلات تا مناقشات و اشکالات

چکیده

در این مقاله سعی شده است تا تجربه ایران در سیاست هدفمندسازی یارانه‌ها، از موفقیت‌های اجرا تا چالش‌هایی که اجرای این طرح در سال‌های 2012-2013 با آن روبه‌رو شد، مورد ارزیابی قرار گیرد. همچنین بطور مختصر بررسی‌هایی پیرامون عناصر کلیدی مرحله دوم اجرای این طرح که در مارس 2014 آغاز شد، انجام می‌شود. از شروع طرح هدفمندسازی یارانه‌ها در دسامبر 2010 تا شدت گرفتن تحریم‌های بین‌المللی ضد ایران در اواخر سال 2011، ظهور عواملی همچون کاهش صادرات نفت خام کشور و همچنین محدود شدن دسترسی به منابع مالی بین‌المللی، اندکی اجرای این طرح را با مشکل روبه‌رو ساخت. تحریم‌های وضع شده مانع از دسترسی ایران به منابع بین‌المللی همچون تکنولوژی، دانش و تخصص، و سرمایه‌گذاری که برای تسهیل و سرعت بخشیدن به کاهش شدت انرژی و جهت گیری به سمت صادرات غیرنفتی لازم بود، شد.

در این مطالعه کلیه انتقاداتی که بر عناصر کلیدی طراحی، اجرا و اثرات گسترده اقتصادی و اجتماعی سیاست هدفمندسازی یارانه‌ها وارد است، بررسی می‌شوند. همچنین مهمترین نواقص طراحی و اجرای این سیاست شناسایی و با جزئیات بیشتر به آنها پرداخته می‌شود. در این راستا پیشنهاداتی برای قدم‌های بعدی اصلاح نظام یارانه‌ها ارائه می‌شود که می‌توان از آنها به منظور اصلاحات گسترده تر در نوسازی ساختار اقتصادی ایران و سایر کشورهای نفتی استفاده کرد.

تاریخچه

1. در سالهای 2010-2011 (1389 شمسی) دولت ایران طرح بلندپروازانه هدفمندسازی یارانه‌ها را اجرا کرد. هدف از اجرای این طرح، جایگزین کردن پرداخت مستقیم یارانه‌های نقدی  به مردم با توزیع ناکارامد یارانه‌ها و رانت‌های نفتی‌ بود که بطور ضمنی به استفاده‌کنندگان از منابع انرژی تعلق می‌گرفت. در مرحله اول اجرای این طرح، دولت قیمت فرآورده‌های انرژی را افزایش داد (البته نه در سطح بین‌المللی)، و افزایش درآمد حاصل از آن را به صورت مبالغ ماهیانه به تمامی ثبت کنندگان که نزدیک به کل جمعیت کشور بودند پرداخت کرد.بر این اساس یارانه‌ای به مبلغ ثابت 455 هزار ریال در هر ماه به هریک از افراد جامعه تعلق می‌گرفت (به نرخ ارز سال 2010 حدود 45 دلار). برای فائق آمدن بر برخی از مشکلات، برای دوره گذار نامشخص، خانوارها و بنگاه‌های اقتصادی از سهمیه‌های محدود سوخت‌ که قیمت‌های پایین‌تر در آن اعمال می‌شد، بهره می‌بردند.

2. برخی عوامل بیرونی شرایط را از آنچه که انتظار می‌رفت سخت‌تر کردند. عوامل اثرگذاری که در محیطی خارج از ایران وجود داشتند طی دوره اجرای هدفمندسازی یارانه‌ها شرایط سختی را به وجود آورند. افزایش جهانی قیمت مواد غذایی در اواخر سال 2010 و اوایل سال 2011 میلادی (در این تاریخ شاخص مواد غذایی فائو در فوریه 2011 به بالاترین مقدار خود رسید) باعث شکل‌گیری تورم مواد غذایی در داخل کشور شد.از طرفی محدود کردن خرید نفت از سوی وارد کنندگان بین المللی  صادرات نفت و درآمدهای مالی ایران را به شدت کاهش داد،این اتفاق در نهایت به بی‌ثباتی درونی و بیرونی اقتصاد کلان انجامید. کاهش درآمدهای دولت و وضع تحریم‌های بیشتر بر بخش‌های مالی کشور تلاش‌ها را برای کاهش استفاده از منابع انرژی در اقتصاد بی‌َاثر کرد. این موارد درحالی بود که تمامی سیاست‌های اقتصادی داخل نیز با طراحی و اجرای قانون هدفمندسازی یارانه ای سازگاری نداشتند.

3. در این مقاله: در بخش اول اثرات اولیه اصلاح یارانه‌ها توضیح داده می‌شود، در بخش دوم انتقادات اساسی که بر این طرح وارد است آورده می‌شود، در بخش سوم ضعف‌ها و اشتباهات اساسی‌ای که در طراحی و اجرای اولیه آن وجود داشت ترسیم می‌شود،  و در نهایت در بخش چهارم استراتژی‌هایی بر پیشبرد و تکمیل این اصلاحات در آینده ارائه می‌شود.

بخش اول. اثرات اولیه اصلاحات

4. همانطور که انتظار می‌رفت، در اثر اجرای طرح هدفمندسازی یارانه‌های در 19 دسامبر 2010، تغییراتی در شاخص‌های کلان اقتصادی بوجود آمد (جدول 1). نرخ رشد تولید ناخالص داخلی حقیقی از 6/5 درصد در پایان سال 1389 به 4/3 درصد در انتهای سال 1390 کاهش یافت. در این دوره رشد بخش غیرنفتی به 5/4 درصد رسید که نسبت به 7 درصد رشد سال گذشته کاهش 1/5 درصد را تجربه کرد (بر اساس قیمت‌های ثابت سال 1383). شاخص قیمت مصرف‌کننده کل تحت تأثیر عواملی همچون افزایش قیمت انرژی، افزایشی شدید یافت. در مارس 2011 (انتهای سال 1389) شاخص قیمت مصرف‌کننده، 10 درصد بالاتر از شاخص نوامبر 2010(دهه اول آذر 89) قرار گرفت و نرخ تورم نقطه به نقطه از 14 درصد در نوامبر 2010، به حدود 50 درصد در مارس 2011 رسید. افزایش قیمت‌های انرژی، موجب افزایش هزینه‌های حمل‌ونقل، و همچنین هزینه‌های تولید و توزیع کالاها شد. به علاوه افزایش 40 درصدی در قیمت‌های جهانی مواد غذایی بین ژوئن 2010 تا فوریه 2011،(تیر تا اسفند 89) باعث افزایش قیمت برخی از مواد غذایی داخلی شد (شکل‌های 1، 2 و 3). البته بعد از آن، نرخ تورم تا تابستان 2011،(1390) روندی نزولی یافت. حجم صادرات غیرنفتی از 22/6 میلیارد دلار در سال 2010/2011 به 26/7 میلیارد دلار در سال 2011/2012 رسید. تراز حساب جاری کشور مقدار مثبت خود را حفظ کرد و به 11/5 درصد تولید ناخالص داخلی رسید. در سال 2011، ریال وضعیت نسبتا با ثباتی یافت. در این زمان ارزش ریال توسط بانک مرکزی و بازار ارز موازی حمایت می‌شد. اما در آغاز فصل آخر 2011، شکاف میان نرخ ارز دولتی و نرخ ارز بازار آزاد شدت گرفت تا اینکه این اختلاف در ژانویه 2012 به 54 درصد رسید. شدت گرفتن این اختلاف زمانی بود که دور جدید وضع تحریم‌های بین‌المللی توان صادرات نفت ایران و همچنین استفاده ذخایر ارزی بین‌المللی را با مشکل مواجه کرده بود.

ماخذ: مرکز آمار ایران و بانک مرکزی ج.ا.ایران

 هدفمندسازی یارانه‌ها، حداقل در گام اول، بهبود چشمگیری را در توزیع درآمد میان خانوارهای ایرانی ایجاد کرد. ضریب جینی از مقدار 411/0 در سال 2009/2010 (1388) به مقدار 365/0 در سال 2011/2012 (1390) کاهش یافت. این کاهش به این دلیل بود که پرداخت یارانه‌های نقدی کمک شایانی به بهبود سطح درآمد خانوارهای بی‌بضاعت کرده بود. از طرفی، سیاست پرداخت‌های انتقالی (یارانه‌های نقدی) همبستگی اجتماعی و سیاسی مردم را بخصوص در نواحی مرزی کشور با کشورهای افغانستان، آذربایجان، عراق، پاکستان و ترکمنستان را بهبود بخشید. همچنین این سیاست، بهبود سطح استانداردهای زندگی، ثبات اجتماعی و سیاسی را در این نواحی به ارمغان آورد.

6. در مارس 2014، دولت ایران مرحله دوم اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها را آغاز کرد. بخش زیادی از قیمت‌های انرژی در این تاریخ افزایش یافتند، اگرچه این افزایش‌ها چندان شدید نبود. در برخی موارد، افزایش قیمت‌های اسمی به اندازه‌ای نبود تا قیمت‌های حقیقی‌ای (که با تورم و کاهش ارزش پول ملی تعدیل می‌شوند) که در اواخر دسامبر 2010(آذر 89) ثبت شده بودند را نتیجه دهند. در مارس 2014،(فروردین 93) قیمت برق، آب و گاز نیز افزایش یافت و در 25 آوریل(اردبیهشت) این افزایش را سایر انرژی‌ها نیز تجربه کردند. تخفیف قیمت فروش بنزین سهمیه ای، از 43 درصد به 30 درصد کاهش یافت. این عوامل سبب شدند تا قیمت بنزین داخلی برای هر گالن به 1/1 دلار برسد. اگرچه هنوز نسبت به قیمت 6/3 دلاری هر گالن بنزین در بازار آمریکا و  8/2 دلاری در بازار عمده فروشی «گلد کوست» رقم قابل ملاحظه ای نبود.

7. دولت ایران از خانوارهای مرفه خواست تا داوطلبانه از دریافت یارانه نقدی انصراف دهند و در قدم بعدی خانوارهایی که ثروتمند تلقی می‌شدند را از فهرست یارانه بگیران خارج نمود. اگرچه در این رابطه برخی چالش‌های سیاسی و فنی وجود داست. از نظر فنی، شناسایی و بروزرسانی خانوارهایی که در دهک‌های بالایی درآمدد قرار داشتند غیرممکن بنظر می‌رسید. از لحاظ سیاسی نیز چنین تلاش‌هایی با توجه به مالکیت ملی منابع نفتی غیرقابل توجیه بود. بنابراین بیشتر تلاش‌های دولت در زمینه‌هایی همچون حداقل کردن تقلّب ها، شناسایی ایرانیانی که در خارج از کشور زندگی می‌کردند و تشویق افراد ثروتمند به انصراف از یارانه‌های دریافتی متمرکز شد.

8. برخی از منابع درآمدی ایجاد شده ناشی از افزایش قیمت‌ها صرف پیشبرد طرح هدفمندسازی، افزایش مخارج بهداشت و درمان، حمایت از شهرداری‌ها و دهیاری ها[1] و سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های نفت و گاز شد.[2]

[1] نرخ مالیات بر ارزش افزوده بنزین برابر 30 درصد (20 درصد مالیات و 10 درصد عوارض)، نفت گاز و نفت سفید 10 درصد و نفت کوره پنج درصد است. کلیه عوارض دریافتی به شهرداری ها و دهیاری ها اختصاص می یابد. این مالیات و عوارض از همان ابتدای اجرای قانون پرداخت شده است.

[2] طبق قوانین بودجه سالانه بخشی از درآمدهای هدفمندسازی یارانه ها بابت نوسازی و توسعه شبکه خطوط لوله انتقال نفت خام و میعانات گازی و فراورده های نفتی و تأمین منابع مالی سهم دولت در توسعه پالایشگاهها و زیرساختهای تأمین، ذخیره سازی و توزیع فراورده ها به وزارت نفت اختصاص می یابد.

9. همانطور که انتظار می‌رفت، قانون هدفمندسازی یارانه‌ها مشکلاتی را برای شرکت‌ها و بخش بانکی کشور نیز بوجود آورد. با توجه به افزایش چشمگیر در هزینه‌های انرژی و مواد اولیه، کاهش سطح فعالیت‌های اقتصادی و در نهایت ناتوانی بنگاه‌ها در تعدیل نیروی کار و سطح دستمزد، سوددهی شرکت‌ها با مشکل روبه‌رو شد. در برخی موارد، با توجه به نظارت قیمتی دولت، برخی شرکت‌ها اجازه اینکه قیمت محصولات خود را افزایش دهند را نیز نداشتند. مشکلات ایجاد شده برای بنگاه‌های اقتصادی به نظام بانکی کشور نیز سرایت کرد. ناتوانی بنگاه‌ها در پرداخت به موقع هزینه مواد اولیه و دستمزد کارگران، پرداخت بدهی‌های بانکی ‌آنها را با مشکل روبه‌رو ساخت. در نتیجه، سودهی و کیفیت دارایی‌های بانک‌ها نزول کرد. بر این اساس، درصد وام‌های معوق از 9/13 درصد در مارس 2011، به 15/1 درصد در مارس 2012 افزایش یافت. این عوامل باعث شتاب گرفتن هرچه بیشتر نرخ تورم در سال 2012 شدند، زمانیکه درآمد بنگاه‌ها کفاف هزینه‌های آنها را نمی‌داد.

10. همانطور که انتظار می‌رفت، هدفمندسازی یارانه‌ها در مدت کوتاهی باعث بهبود در شفافیت و توزیع رانت‌های نفتی شد. بر اساس این سیاست،  رانت های نفتی به پول نقد تبدیل و این پول نقد بین مردم توزیع می‌شد. در ابتدا حجم یارانه‌های نقدی پرداختی به مردم سالیانه به حدود 30 میلیارد دلار می‌رسید. بجای خرید منابع انرژی ارزان، پرداخت یارانه‌ها این امکان را برای مردم ایران فراهم کرد تا سهم بیشتری از رانت‌های نفت و گاز کشور را خرج کنند. بنابراین با توجه به چرخش مخارج خانوار از مصرف انرژی به سایر کالاها و خدمات و حمایتی که از بنگاه‌های خصوص کوچک بوجود آمد، تخصیص تقاضای نهایی و سطح رفاه مصرف‌کنندگان در اقتصاد بهبود یافت.

11. متأسفانه بیشتر منافع بدست آمده از اصلاح قیمت حاملهای انرژی، طی پنج سال گذشته خنثی شده است. با وجود سقوط قیمت‌های جهانی نفت، ایران شاهد کاهش شدید در رانت‌های نفتی خود شد، و کارایی توزیع این رانت‌ها کمتر از آنچه که دست‌یافتنی بود بهبود یافت. بر این اساس بیشتر رانت‌های نفتی نصیب کسب‌وکارهای دولتی‌ شد که کارایی لازم را نداشتند.[1]

بخش دوم: اهداف و مناقشات قانون هدفمندسازی یارانه‌ها

12. قانون هدفمندسازی یارانه‌ها و اجرای آن با جنجالها و انتقادهای فراوانی مواجه شد. برخی از این انتقادها مربوط به نبود فهم کافی در مورد اهداف این سیاست بودند. از طرفی تعدادی از این انتقادهای منطقی بنظر نمی‌رسیدند درحالیکه تعدادی از آنها درست بودند.

13. طراحی چنین سیاستی برای اولین بار بود که اتفاق می‌افتاد (انتقاد به نوآورانه بودن آن)، و اجرا و انتظار اثرگذاری آن بسیار بلندپروازانه بود.به نظر می رسد همین موضوع نیز منشا بسیاری از جنجال ها و انتقادها به طرح بود . از آنجا که اعتبار یافتن انتقادهای غیرواقعی در جامعه می‌تواند مانع از انجام اصلاحات آینده در ایران و سایر کشورهای نفتی شود، در ادامه بطور مفصل‌ این انتقادها مورد بررسی قرار خواهند گرفت.

الف. بدیع و بلندپروازانه بودن

14. اصلاحات باید نوآورانه و بدیع می‌بودند. هیچ کشوری تا آن زمان سیاست جایگزین کردن یارانه‌های نقدی بجای یارانه‌های ضمنی که به مصرف کالا و خدمات پرداخت می‌شد را تا این اندازه که در ایران اجرایی شد، اجرا نکرده بود. بسیاری از کشورهایی که تاکنون سعی بر حذف یارانه‌های سوخت خود را داشتند، از کشورهای واردکننده نفت بودند. این کشورها در اجرای این سیاست‌ها هیچگونه رانت نفتی‌ای بدست نمی‌آوردند. یارانه‌هایی که این کشورها برای پایین نگه داشتن قیمت سوخت خود پرداخت می‌کردند از منبع درآمدهای مالی جاری و آینده دولت بود. در ایران، تعدادی از صادرکنندگان بزرگ تولیدات نفتی که برای برقراری قیمت‌های بالاتر در بازار داخلی تلاش می‌کردند هزینه‌های زیادی را به جامعه تحمیل کردند: زمانیکه رانت‌های نفتی پس‌انداز می‌شدند و خرج نمی‌شدند، رفاه اجتماعی کاهش می‌یافت، و زمانیکه این رانت‌های نفتی مستقیما صرف منافع اجتماعی مشابه‌ای همچون سلامت و بهداشت و یا آموزش می‌شدند، ناکارایی اقتصادی بوجود می‌آمد. بنابراین طراحی این سیاست با توجه به اینکه ایران اولین کشوری بود که آن را اجرا می‌کرد می‌بایست نوآورانه و بدیع می‌بود.[2]

15. اصلاحات باید بلندپروازانه می‌بودند. با توجه به قیمت‌های بشدت پایین انرژی در کشور در سال‌های قبل از 2010، در ابتدای اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها، چاره‌ای نبود غیر از اینکه قیمت‌ها جهشی ناگهانی یابند. از طرفی این جهش در قیمت‌های انرژی برای اصلاح در الگوی مصرف انرژی و همچنین ایجاد درآمدهای هنگفت برای دولت به منظور تأمین مالی یارانه‌های نقدی اعطایی به خانوار ضروری بود. اجرای تدریجی این طرح باعث می‌شد تا قیمت‌ کالاها با شیب ملایم‌ و یکنواخت‌تری افزایش یابند و شاخص‌بندی قیمت و دستمزد در سطح وسیعی‌تری صورت پذیرند. تجارب بین‌المللی در اصلاح نظام‌های یارانه‌ای در مناطقی همچون کشورهای اروپای شرقی و مرکزی در دهه 1990، نشان می‌دهد که این کشورها از تغییرات گسترده در ابتدای اصلاحات حمایت می‌کردند. بر این اساس، در کشور ایران قیمت‌گذاری منابع انرژی مهمی همچون گازوئیل در قیمتی کمتر از 2 سنت آمریکا برای هر لیتر  یا حدود 2 درصد قیمت  جهانی، عملا موضوع افزایش تدریجی قیمت‌ها را بی‌اعتبار می‌کرد.

ب. شناخت اهداف اصلاحات

16. برخی از انتقادها ناشی از کج فهمی از نظریات اساسی اقتصادی در رابطه با پایه های طراحی قانون هدفمندسازی یارانه‌های بود. بخصوص اینکه هدف اصلی این سیاست افزایش گسترده در کارایی اقتصادی بود. دستیابی به این هدف، از طریق بالا بردن کارایی انرژی و کارایی اقتصادی کل بواسطه افزایش سهم درآمد‌ رانت‌های نفتی در درآمد خانوارهای بی‌بضاعت، صورت می‌پذیرفت. اطمینان یافتن از دسترسی عادلانه ثروت‌های نفتی – برابرسازی ارزش سرانه درآمدهای نفتی که به هر فرد تعلق می‌گرفت – هزینه‌های اقتصادی- اجتماعی و ناکارایی‌ای که از طریق یارانه‌های ضمنی ایجاد می‌شد که عموما خانوارهای ثروتمند بیشترین بهره را از آن می‌بردند را از بین می‌برد. توزیع عادلانه‌تر رانت‌های نفتی در ایران این امکان را برای خانوارهای کم‌درآمد فراهم می‌ساخت تا مخارج خود را در زمینه‌هایی همچون بهبود سرمایه انسانی که در بلند مدت به افزایش بهره‌وری و توسعه اقتصادی می‌انجامید، بالا ببرند.

17. دست‌یابی به این دو هدف جدانشدنی از طریق افزایش قیمت‌های انرژی تا سطحی معادل با هزینه فرصت تولید آنها، و همچنین مخیر کردن مصرف‌کنندگان ایرانی برای تعیین اینکه چه کالاهایی باید تولید و چه کالاهایی باید وارد شوند، امکان‌پذیر بود.

18. قانون هدفمندسازی یارانه‌ها دو گزینه را در مقابل ایران قرار داد: گزینه‌ای ناکارا که در آن توزیع بسیاری از کالاها و خدمات همچون خدمات اجتماعی، عرضه محور بود. و دوم گزینه‌ای بهینه‌ که عرضه در آن تقاضا محور و بر اساس انتخاب مصرف‌کنندگانی هوشمند صورت می‌گرفت، بنابراین این قانون قصد نداشت تا رانت‌های نفتی را به تولیدکنندگان اختصاص دهد. در یک اقتصاد کارا، تولید کنندگان برای تأمین مالی فعالیت‌های خود وارد بازارهای اعتبار و سهام رقابتی می شوند. به طور مشابه، درآمدهای بادآورده حاصله از افزایش قیمت انرژی به دولت اختصاص نمی یابد تا برای ردیف های بودجه ای استفاده کند البته بجز میزان مشخصی برای تأمین نیازهای ناشی از افزایش قیمت انرژی.

ج. تأثیر بر خانوارهای کم‌درآمد

19. حذف یارانه‌های انرژی و معرفی یارانه ثابت نقدی برای تمام افراد جامعه ایرانی، به نفع افراد فقیر جامعه (گرچه به نسبت‌های متفاوت) شد. با توجه به اینکه ثروتمندان بیشترین استفاده را از یارانه‌های انرژی داشتند، لغو این نوع یارانه‌ها و افزایش هزینه‌های انرژی به ضرر این گروه از افراد جامعه شد. بنابراین بخشی زیادی از پرداخت‌های نقدی از منبع مصرف انرژی ثروتمندان تأمین شد، در واقع پول از جیب ثروتمندان به جیب افراد کم‌درآمد منتقل شد. این سیاست از طریق ایجاد کارایی اقتصادی بخصوص در بخش انرژی، تحریک بیشتر رشد اقتصادی، کاهش زمانی‌های معطلی در ترافیک (برای آنهایی که هزینه فرصت بالایی دارند) و در نهایت کاهش صدمات بهداشتی و محیط زیستی ناشی از آلودگی‌های انرژی، باعث افزایش رفاه تمام ایرانیان در بلندمدت می‌شود،بنابراین تنها گروهی از افراد که قیمت‌های پایین انرژی منافع بسیاری برای آنها داشت و همچنین پرداخت‌های نقدی، رشد اقتصادی بالاتر و بهبود در شرایط سلامت و محیط زیستی این منافع را برای آنها جبران نمی‌کرد در اجرای این سیاست ضرر می‌کردند، گروهی بنظر کوچک که اعضای آن را قاچاقچیان انرژی به کشورهای همسایه و سرمایه‌گذارانی که در صادرات محصولات انرژی بر سرمایه گذاری کرده بودند و قبل از اصلاحات نیز سهم زیادی در رانت‌های انرژی داشتند.

20. هدف قانون هدفمندسازی یارانه‌ها، هیچگاه پرداخت دائمی 20 درصد از تولید ناخالص داخلی متعلق به رانتهای نفتی به افراد فقیر جامعه و یا حتی پرداخت‌های نقدی به 70 درصد از جمعیت کشور نبود. احتمال اینکه چنین پرداخت‌هایی حمایت‌های سیاسی لازم را بدست ‌آورد، بسیار کم بود. به علاوه، اداره نظام پرداختی بر مبنای درآمد یک کابوس لجستیکی محسوب می‌شد. در یک اقتصاد پویا طبقات فقیر و متوسط ممکن است از لحاظ درآمدی به طبقات بالاتر نردبان ارتقاء یابند. پرداخت‌های هدفمند از منبع رانت‌های نفتی، به سیستم نظارتی گسترده دولت برای کنترل افرادی که بین 30 صدک بالایی پردرآمدها و 70 صدک پایینی کم‌درآمدها جابجا می‌شدند و همچنین بروزرسانی فهرستی که براساس حد آستانه ای معرفی شده تغییر می‌کرد، نیاز به نظامی دارد که دائماً بتواند افراد زیرحد آستانه ای70 درصد و بالای آن را شناسایی و حذف و اضافه کند. همچنین در این سیستم باید بر افرادی که در آستانه بالای درآمدی قرار داشتند نرخ‌های مالیاتی نهایی افزایش می‌یافت و به افرادی که پایین این آستانه قرار داشتند می بایست یارانه‌های گسترده یا مالیات منفی درآمدی تعلق می‌گرفت.

د. کسری مالی ناشی از یارانه‌های نقدی گسترده

21. این انتقاد که ارزش کل یارانه‌های نقدی پرداختی از ارزش اسمی دریافتی‌های ناشی از افزایش قیمت‌های انرژی بیشتر بوده و این امر باعث کسری بودجه دولت و فشار آوردن بر تورم شد، نادرست است. رسانه ملی و برخی تحلیلگران، کسری ایجاد شده ناشی از خطاهای محاسبه را مورد سرزنش قرار می‌دادند. انتقاد آنها این بود که (1) مبلغ پرداختی‌ها بسیار بالا بود، بویژه آنکه نرخ این مبالغ ثابت بود، (2) این مبلغ به تمام افراد جامعه پرداخت می‌شد و نه به افرادی که در 70 صدک پایینی درآمد قرار داشتند و (3) کسری بودجه دولت بخاطر کاهش شدید در تقاضای انرژی و بدنبال آن کاهش در درآمدهای ناشی از فروش انرژی بود.

22. سه دلیلی که در بالا برای توضیح کسری بودجه آورده شد تقریبا نادرست هستند. قانون هدفمندسازی یارانه‌ها بگونه‌ای طراحی شده‌ بود تا تمامی مخارج از خود طرح تأمین شوند. دولت می‌توانست مازاد تولیدات انرژی خود را در قیمت‌های بین‌المللی صادر و به فروش برساند. هر نوع کاهش تقاضای انرژی در داخل، منابع بیشتر را برای صادرات انرژی فراهم می‌کرد. قیمت‌های داخلی نیز حداقل بطور حاشیه‌ای پایین‌تر از سطح جهانی‌ قرار داشتند. برای مثال، یک لیتر کاهش مصرف داخلی برای گازوئیل، باعث کاهش 1500 ریالی در درآمدهای دولت می‌شد. در حالی که صادر شدن این یک لیتر 10000 ریال درآمد برای دولت ایجاد می‌کرد. اما بهرحال 4 عامل برای کسری نقدی وجود داشت:[3]

اول، پس از افزایش قیمت‌های انرژی، حجمی از انرژی که در سهمیه‌بندی فروخته می‌شد بسیار بیشتر از آنچه بود که از ابتدا پیش‌بینی می‌شد. در سال 2013، 94 درصد از گازوئیل فروخته شده در نرخ سهمیه‌بندی 1500 ریال برای هر لیتر بود،‌ درحالیکه که قیمت آن پس از اجرای طرح 2500 ریال برای هر لیتر تعیین شده بود. بطور مشابه، بخش زیادی از گاز طبیعی فروخته شده در نرخ ترجیحی 700 ریال برای هر متر مکعب بود، فروشی که مصرف‌کننده اصلی آن صنعت پتروشیمی کشور محسوب می‌شد.

دوم، بسیاری از کارخانه‌ها بدهی‌های معوق قبض‌های انرژی خود را انباشته می‌کردند، که درنهایت بر اساس معیارهای اقتصادی، باعث شد تا این کارخانه‌ها برای مصرف انرژی خود کمتر از نرخ‌های تخفیفی تعیین شده پرداخت کنند. تجربه ایران جدید نبود. طی اصلاح قیمت‌های انرژی در دهه 1990 در کشورهای اروپایی شرقی و مرکزی، این کشورها با انباشت شدید در بدهی‌های معوق مصرف انرژی روبه‌رو شده بودند.

سوم، شرکت‌های توزیع‌کننده انرژی، که وظیفه جمع‌آوری مبالغ قبض‌ها را برعهده داشتند، بخشی از پول‌های جمع‌آوری شده از قبض‌ها را برای مصارف داخلی خود بر می‌داشتند. در برخی موارد استفاده از این مبالغ تنها راه پوشش هزینه‌های نگه‌داری و سرمایه‌گذاری این شرکت‌ها بود. در مواردی دیگر، پول‌های جمع‌آوری شده از قبض‌های انرژی، صرف افزایش منابع و یا پرداخت پاداش کارگران می‌شد. واضح است اگر که شرکت‌هایی که پول قبض‌های انرژی را جمع‌آوری می‌کنند، این پول‌ها را به دست صاحبان اصلی آن نرسانند، تولیدکنندگان انرژی و دولت با کسری بودجه روبه‌رو می‌شوند.

چهارم، کسری بودجه اولیه بخاطر عدم تطابق زمان جریان‌های نقدی ایجاد شده بود: پرداخت‌های نقدی به خانوار قبل از شروع اصلاحات صورت گرفت، درحالیکه مصرف‌کنندگان هنوز قیمت‌های یارانه‌ای را برای مصرف انرژی می‌پرداختند.

ه. حمایت از بنگاه‌ها و بخش‌های تولیدی

23. این انتقاد که کسری بودجه ایجاد شده شرایط را برای کمک‌های مالی به بخش بنگاهی با مشکل مواجه ساخت، نادرست است. احتمالا بسیاری از شرکت‌ها انتظار دریافت کمک‌های نقدی به منظور بازسازی را داشتند. بطور همزمان، بخش بنگاهی از هزینه‌های پایین فرآورده‌های سوختی و انباشت بدهی‌های معوق خود سود می‌بردند. چرا که سیاست‌گذاران کشور توانایی لازم برای اعمال محدودیت‌های بودجه‌ای سختگیرانه بر شرکت‌های بزرگ را نداشتند. بنابراین برای این شرکت‌ها بطور ناخواسته شرایطی فراهم شد تا بتوانند از یارانه‌هایی از جنس قیمت‌های پایین انرژی، کمک به بدهی‌های معوق، و وام‌هایی با نرخ‌های بهره واقعی منفی بهره‌مند شوند.

و. تأثیر بر مصرف خانوار

24. این انتقاد که پرداخت‌ نقدی یارانه به خانوارها، منابع را برای سرمایه‌گذاری و بخش تولید  محدود کرد درست بنظر می‌رسد. قانون هدفمندسازی یارانه‌ها بگونه طراحی شده بود تا یارانه‌های گسترده و ناکارا که بطور ضمنی به تولیدکنندگان پرداخت می‌شد را به سطح اقتصاد بیاورد تا در نهایت آن‌ها را در یک اقتصاد کارا به اثرگذاران واقعی یعنی مصرف‌کنندگان انتقال دهد. در اختیار مردم قرار دادن این منابع باعث می‌شد تا آنها تعیین کننده اینکه مخارج چقدر باید باشد، این مخارج صرف چه چیزهایی باید شود، چقدر باید پس‌انداز شود و چه کسی از این پس‌اندازها منتفع شود، باشند. هدف قانون اصلاح یارانه‌ها، بهبود کارایی اقتصاد از طریق اختیار دادن به مردم، چه فقیر و چه غنی، برای تصمیم‌گیری در مورد اینکه پول‌های خود را چطور و در چه وقت خرج کنند، بود. همچنین اصلاحات با افزایش تقاضای عمومی و دور ساختن آن از بخش انرژی، تقاضای طیف گسترده‌ای از کالا و خدمات افزایش ‌داد و شرایط را برای متنوع سازی بخش‌های تولیدی فراهم می‌کرد.

25. موفقیت قانون هدفمندسازی در افزایش تقاضای شخصی و متنوع‌سازی ترکیب مخارج مصرفی بسیار سریع و چشمگیر بوده است. خانوارها بسیار مشتاق بودند تا درآمد کسب شده ناشی از پرداخت یارانه‌های نقدی را خرج کنند. افزایش سطح تقاضا به متنوع‌سازی اقتصادی در مقیاس کوچک کمک کرد. کسب‌وکارهای جدیدی در شهرهای بزرگ و حتی مناطق دورافتاده راه‌اندازی شد. اگرچه در ابتدا بخشی از این افزایش تقاضا از طریق واردات پاسخ داده شد، اما انتقال تقاضا از بخش انرژی به سایر بخش‌های کالا و خدمات شرایط را برای رونق تولیدات داخلی فراهم کرد.

ز. تأثیر بر عرضه نیروی کار

26. این انتقاد که پرداخت یارانه‌های نقدی اشتیاق به کار کردن نیروی کار را کاهش داد، با توجه به آمارهایی که بیانگر کاهش مشارکت نیروی کار هستند، بنظر درست است اگرچه غیرقابل اطمینان است. سیاست‌های دولت نباید در راستای فشار آوردن بر نرخ مشارکت حداکثری نیروی کار باشد. در واقع هدف سیاست‌های موفق دولت در کنار محدودیت‌های بودجه‌ای، بیشینه سازی رفاه اجتماعی است. رانت‌های نفتی گسترده اندکی از محدودیت‌های بودجه جامعه کاست. در ایران و سایر کشورهای صادرکننده نفت، بسیار منطقی است که برای افزایش استاندار زندگی مردم، درآمدهای نفتی میان آنها توزیع شود. چنین پرداخت‌های نقدی می‌تواند رفاه اجتماعی را برای برخی افراد افزایش، و در مقابل تمایل به کار کردن را در میان آنها کاهش دهد. اما سیاست‌های جایگزین بنظر جذابیت‌ها و اثرات مثبت کمتری دارند.

27. برای اطمینان یافتن از مشارکت بالای نیروی کار، دولت می‌تواند درآمدهای ناشی از افزایش قیمت‌های انرژی را پس‌انداز کند. اگرچه موفقیت چنین سیاستی مشخص نیست. علاوه بر این، دلیلی وجود ندارد که خانوارها نتوانند سطح پس‌انداز شخصی خود را افزایش دهند. اگر بازدهی پس‌انداز به اندازه‌ای باشد تا به مصرف بیشتر در آینده انگیزه دهد، می‌تواند مشوقی برای پس‌انداز امروز افراد محسوب شود. اگر که خانوارها دسترسی مناسب به واسطه‌های مالی و یا سواد کافی برای اینکار نداشته باشند، دولت می‌تواند از طریق توسعه بخش‌های مالی و تأسیس صندوق‌های ملی تأمین (provident fund)‌ به رفع این مشکل کمک کند.

ح. تأمین مالی مخارج اجتماعی

28. انتقادهایی که در مورد کافی نبودن درآمدهای دولت برای افزایش مخارج نیازهای اجتماعی همچون بهداشت و درمان وارد است، منطقی نیست. هدف اصلاحات اختیار دادن به مصرف‌کنندگان بود. برخی از نظام‌های سلامت و آموزش که بهترین عملکرد را داشته‌اند متکی به انتخاب خود افراد بوده‌اند به جای اینکه دولت محور باشند. در چنین برنامه‌هایی مصرف‌کنندگان، مراکز آموزشی و درمانی را به اختیار خود انتخاب می‌کنند و هزینه استفاده از خدمات را از پول‌های شخصی خود می‌پردازند. در این راستا دولت می‌تواند با پرداخت مبالغ نقدی محدود، به افراد کمک کند تا از پس هزینه‌های اجتماعی مورد نیاز خود برآیند. (کمک‌هایی همچون قبض‌های هزینه مدارس و یا حساب‌های پس‌انداز درمانی)

ط. تأثیر بر نرخ ارز

29. این انتقاد که قانون هدفمندسازی یارانه‌ها عاملی بر آغاز کاهش ارزش ریال بود، کاملاً نادرست است. این استدلال درست است که افزایش شدید در قیمت‌های انرژی و قیمت برخی موادغذایی، ارزش بین‌المللی ریال را تحت تأثیر قرار داد؛ اتفاقی که انتظار آن می‌رفت. در این راستا در سال 2011، دولت به منظور محدود کردن کاهش ارزش ریال به سطحی مدیریت شده سیاست‌هایی را اتخاذ کرد (شکل 4). در سال 2010/2011، تراز حساب جاری ایران مثبت بود که کشور را قادر می‌ساخت تا از پس مخارج وارداتی که به منظور ثابت نگه داشتن قیمت‌های داخلی و حفظ ارزش دلار نیاز بود، برآید.

ی. تأثیر بر تورم

30. این انتقاد که قانون هدفمندسازی یارانه‌ها باعث شدت گرفتن نرخ تورم شد درست است اما به میزان محدودی. نرخ تورم سالیانه از حدود 13 درصد در اواخر سال 2010، به حدود 20 درصد در سال 2011 افزایش یافت. دولت تخمین زده است که تنها حدود 10 درصد از افزایش شاخص قیمت مصرف‌کننده در سال‌های 2011-2013 تحت تأثیر افزایش در قیمت‌های انرژی بوده است. می‌توان شتاب گرفتن تورم در اواخر 2012 و اوایل 2013 را تحت تأثیر عملیات‌های شبه‌مالی گسترده و همچنین کسری بودجه ناشی از وضع تحریم‌های بین‌المللی دانست. طبق دستورالعمل‌های دولت، بانک مرکزی ملزم بود تا پروژه ساخت‌وساز مسکن مهر را تأمین مالی کند. همچنین بانک مرکزی و بانک‌های تجاری برای کمک‌ به کسب‌وکارهایی که در مقابل افزایش قیمت‌های انرژی ناتوان و یا بی‌اشتیاق بودند، وام‌های یارانه‌ای خود را توسعه دادند. بعلاوه، در اوایل سال 2012، پس از آنکه تحت تأثیر تحریم‌ها، صادرات نفت ایران به اندازه 10 درصد تولید ناخالص داخلی کاهش یافت و بدنبال آن درآمدهای دولت با کاهش شدید روبه‌رو شد، بانک مرکزی بطور چشمگیری حجم پول در اقتصاد را برای پوشش دادن کسری بودجه دولت، افزایش داد.

31. تنها در آغاز سال 2013، بانک مرکزی این اجازه را یافت تا به تدریج نرخ رشد تأمین مالی مسکن مهر را کاهش دهد. این درحالیست که در اوایل سال 2014، بانک مرکزی برای حل مشکل نقدینگی بانک‌های تجاری که بشدت از وام‌هایی معوق در دست مردم دچار ضرر شده‌ بودند، اعتبار مستقیم گسترده‌ای در نظر گرفت. حجم وام‌های معوق از 12/2 درصد در سال 2011 به حدود 15 درصد در سال 2015 افزایش یافته بود. ضعف در اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها و ناتوانی دولت در افزایش نرخ بهره بدلیل وجود فشارهای سیاسی افزایش یافت. در نتیجه، نرخ بهره واقعی سپرده‌های ریالی برای هفته‌ها و یا شاید هم ماه‌ها در طول اجرای این قانون در سطح منفی قرار داشت. افزایش نرخ بهره توسط بانک‌ مرکزی، باعث افزایش بازدهی حساب‌های پس‌انداز می‌شد و در نتیجه، تشویق و افزایش پس‌انداز از فشارهای تورمی می‌کاست، کاهش فشاری که در بازار نرخ‌ ارزهای خارجی نیز اثرگذار بود.

بخش سوم. 7 نقص قانون هدفمندسازی یارانه‌ها

32. جای برخی از سیاست‌ها در اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها خالی است که اثرات مثبت بالقوه‌ای که اجرای این طرح می‌بایست بهمراه داشته باشد را محدود کرد. برای اینکه اصلاحات آینده موفق، پایدار، خود پیشرونده و همراه با منافع اقتصادی-اجتماعی مطلوب باشند، نیاز است تا این سیاست‌ها در آنها در نظر گرفته شوند.

الف. سیاست نرخ ارز

33. قبل از اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها، تصمیم بر لنگر انداختن انتظارات تورمی در نرخ ارز تعادلی باعث شد تا در زمان آزادسازی قیمت‌های انرژی، ریال بیش از حد ارزش‌گذاری شود. بنابراین، بخش تولیدی کشور، نتوانست از این کاهش ارزش بوجود آمده استفاده کافی را کند. بعلاوه، این کاهش ارزش  می‌توانست به بهبود فوری در وضع مالی دولت و فراهم شدن فضایی که در آن دولت بتواند به خانوارها و بنگاه‌هایی که تحت تأثیر اجرای این سیاست قرار گرفتند کمک کند، منجر شود. از طرفی ترکیبی از کاهش ارزش پول و آزادسازی تجاری می‌توانست به ورود شرکت‌های ایرانی به زمین‌های بازی برابر با شرکت‌های خارجی، و همچنین کارا کردن تقاضا و تولید داخلی منجر شود.

ب. سیاست پولی

34. نرخ بهره برای خنثی کردن افزایش انتظارات تورمی به اندازه کافی افزایش داده نشد. در نتیجه، در سال 2010/2011 نرخ سودی که بانک‌های تجاری برای سپرده‌های خود پیشنهاد می‌دادند (نرخ بهره حقیقی)، بشدت منفی شد. در زمانیکه به حجم زیادی از پس‌انداز نیاز بود، نرخ‌های بهره منفی موجب می‌شد تا خانوارها تمایلی به پس‌انداز در نظام بانکی کشور از خود نشان ندهند. اقتصاد ایران به منظور اینکه سرمایه‌گذاری داخلی توسعه یابد، بطور موقت به این نیاز داشت که رشد تقاضای مصرف‌کنندگان کاهش یابد. سرمایه‌گذاری‌هایی که برای تجهیز کارخانه‌ها و شرکت‌ها به ماشین‌آلات، تکنولوژی و تولیداتی که کارایی بیشتری در بخش انرژی دارند نیاز داشتند. در عوض، نرخ‌های بهره پایین در بخش وام‌های مسکن باعث تشویق سرمایه‌گذاری (که شامل اهداف سفته‌بازی نیز می‌شدند) در این بخش شد. افزایش وام‌هایی که به مخارج مصرفی و بخش مسکن داده می‌شد، نه تنها باعث خارج شدن سرمایه‌گذاری‌ها از پروژه‌هایی که قرار بود کارایی اقتصادی را بهبود بخشند شد، بلکه به سرمایه‌های ناکارای انرژی نیز افزود.

ج. سیاست شبه‌مالی

35. تصمیم بر ادامه یافتن مخارج گسترده در برنامه‌های ساخت‌وساز مسکن که از وام‌های بانک مرکزی تغذیه می‌شد، اثرات منفی در اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها بهمراه داشت. تأمین مالی این پروژه‌ها از طریق سیاست‌های پولی، به حجم نقدینگی و همچنین تقاضای داخلی افزود بدون آنکه عرضه‌ای برای پاسخگویی به آن ایجاد شود. طی سه فصل اول 2011، بانک مرکزی توانست اثرات این افزایش حجم نقدینگی را از طریق فروش دارایی‌های ارزی خود اندکی خنثی کند، چرا که در این زمان‌ها دولت هنوز از مازاد بودجه‌ انباشته شده ناشی از صادرات نفت، بهره می‌برد. اگرچه، در اواخر 2011، وضع تحریم‌های گسترده دسترسی بانک مرکزی را به سیستم مالی جهانی محدود کرد. همچنین در اوایل سال 2012، کاهش صادرات نفتی که این تحریم‌ها به ارمغان آوردند و بدنبال آن کاهش درآمدهای ارزی کشور، ذخایر دارایی‌های ارزی بانک مرکزی را بشدت کاهش داد.

د. روشی برای تعیین رانت نفتی

36. فقدان روشی شفاف و پویا برای محاسبه و تخصیص رانت‌های نفتی، باعث ایجاد کسری در جریان‌های نقدی بعد از اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها شد. با وجود آنکه قیمت‌ جهانی نفت در سال 2010 بالاتر از میانگین تاریخی آن قرار داشت،  اما نبود پل ارتباطی روشن میان پرداخت‌های نقدی ماهیانه و ارزش رانت‌های نفتی بدست آمده، به نتایج معکوس در آینده منتهی شد. این عامل اگرچه بطور ناقص اما در سال 2012 زمانیکه درآمدهای ارزی دولت تحت تأثیر تحریم‌های بین‌المللی و کاهش صادرات بشدت کاهش یافت (درحالیکه یارانه‌های نقدی با نرخ ثابت همچنان پرداخت می‌شد) بشدت اثرات ناگواری برای اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها بهمراه آورد. همچنین این واقعیت وجود دارد که در ایران برنامه‌ریزی‌های بلندمدت، با توجه به اینکه طبیعت سیاسی فرآیند تصویب بودجه سالیانه دولت، بشدت تحت تأثیر ملاحظات سیاسی کوتاه مدت است، بسیار سخت است. وجود روشی که این امکان را به سیاست‌گذار دهد تا در زمان تحریم‌های بین‌المللی و پایین آمدن درآمدهای ارزی، پرداخت‌ یارانه‌های نقدی را کاهش دهد، ضروری است. بعلاوه، انعطاف پذیری در پرداخت یارانه های نقدی باعث نگاه عمیق تر و فوری عموم مردم به مسأله جریان های نقدینگی خواهد شد که می‌تواند به نظم بهتر پرداخت‌ها در اقتصاد، ممانعت از انباشت پرداخت‌های معوق انرژی و کاهش در مقدار انرژی‌ای که در قیمت‌های سهمیه‌بندی فروخته می‌شود منجر شود.

ه. محدودیت بودجه‌ای ضعیف

37. فشارهای کافی بر بخش تولید برای سازگار شدن با قیمت‌های جدید وجود نداشت. برای بسیاری از شرکت‌های ایرانی، قانون هدفمندسازی یارانه‌ها ممکن است هرگز اتفاق نیافتاده باشد. شرکت‌هایی که عادت به پرداخت‌های نرخ‌های پایین انرژی داشتند، بعد افزایش ارقام قبض‌ها، شروع به تعویق آنها کردند. همچنین دسترسی‌های گسترده به قیمت‌های پایین سوخت در سهمیه‌بندی باعث بی‌میلی شرکت‌ها برای تغییر ساختار و مدرن کردن تکنولوژی‌های تولیدشان شد. بعلاوه نرخ‌های منفی و فشار نیاوردن بانک‌ها بر قرض‌گیرندگانی که تمایلی به بازپرداخت وام‌های خود نداشتند، محدودیت‌های بودجه بیشتر را نتیجه داد. در نهایت، نرخ‌های تورم بالا در سال‌های 2012-2013 در کنار ثابت نگه داشتن تعرفه‌های انرژی هزینه‌های واقعی انرژی را به نابودی کشاند. این کاهش بیشتر کسب‌وکارها را به اتخاذ سیاست‌ «بشین و تماشا کن» ترغیب کرد. سیاستی که در آن بنگاه‌ها انتظار داشتند که قانون هدفمندی یا با کمک‌های فعال دولت به کسب‌وکارها به حالت اول برگردانده شود یا اینکه توسط سیاست‌های پولی انبساطی دولت که به تورم منتج می‌شد تعدیل شود.!

و. تعرفه‌ها و هزینه‌های انرژی

38. تعرفه انرژی‌هایی همچون برق و گاز در ایران بسیار پیچیده است که باعث می‌شود اصلاح الگوی مصرف بطور بهینه صورت نپذیرد. ایران ساختارهای تعرفه‌ تصاعدی را در بخش‌های آب، برق و گاز اجرا کرده است. نرخ پایه از مقادیر بسیار کم آغاز می‌شود و در چند مرحله با توجه به بالا رفتن مصرف در طول دوره قبض (که معمولا یک ماه است) به طور تصاعدی افزایش می‌یابد. بیشترین تعرفه‌ معمولا مضربی از کمترین تعرفه است. ساختار این نوع تعرفه در ابتدا به منظور (1) کاهش مصرف کل انرژی و (2) انتقال بار هزینه از مصرف‌کنندگان کم‌مصرف به پرمصرف طراحی شده بود.  اگرچه بر اساس تحقیقات صورت گرفته تعداد اندکی از مردم متوجه این نوع ساختار تعرفه می‌شدند و نسبت به آن واکنش نشان می‌داند. دو ایراد ساختار تعرفه‌ای تصاعدی سخت بودن فهمیدن آن و از لحاظ اقتصادی صدمه‌زننده بودن آن است. در مورد اول، هدف سیاست‌گذاران از تعیین تعرفه‌های تصاعدی، جریمه کردن مصارف اضافی بود. در نتیجه این سیاست، هزینه‌های از دست رفته زیادی به جامعه تحمیل شد، چرا که قیمت‌‌های نهایی در مقایسه با هزینه‌‌‌های نهایی تولید انرژی‌ در مقادیر بسیار گزاف تعیین می‌شد. ثانیاً، تعرفه‌های تصاعدی تنها در صورتی که افراد ثروتمند بالاتر از فقرا مصرف می‌کردند، هزینه‌ها را از خانوارهای کم‌درآمد به سمت خانوارهای ثروتمند  باز توزیع می‌کرد. با این فرض که ممکن است خانواده‌های فقیر مصرف بیشتری داشته باشند و همچنین تعداد افرادی بیشتری در خانواده‌های کم‌درآمد زیر یک سقف زندگی می‌کنند در اینصورت تحمیل هزینه های اضافی به آنها صحیح نیست. افراد ثروتمند معمولا فرزندان کمتر دارند و هر کدام برای خود خانه شخصی دارند.

39. تحقیقات نشان می‌دهد برای اینکه اطمینان حاصل شود که خانوار و بنگاه‌ها به قیمت‌های متغیر واکنش نشان می‌دهند، باید چند ویژگی اصلی وجود داشته باشد. اولین و مهمترین آن، مصرف‌کنندگان باید در انتخاب شیوه مصرف بهینه خود آزادی عمل داشته باشند. برای اینکار آنها باید همزمان با مصرفی که دارند، هزینه آن را هم مشاهده کنند. از آنجا که عرضه‌کنندگان انرژی تمایل به حداکثر کردن فروش خود دارند، سیاست‌گذاران باید از اینکه کنترل‌های انرژی در  محل‌های مناسبی نصب می‌شوند که قابل رؤیت هستند و همچنین هزینه پولی استفاده از انرژی روی آن نشان داده می‌شود، اطمینان حاصل کنند. چنین سیاست‌هایی بطور معمول در بیشتر بازارها، از تره‌بار گرفته تا بازارهای مالی  رواج یافته است، درحالیکه هنوز این روش راه خود را در بخش انرژی‌ مصرفی خانوار باز نکرده است. بنابراین قبل از اجرای اصلاحات اقتصادی، طراحی کنترل‌های انرژی ساده و مناسب و همچنین وضع تعرفه‌های منطقی و اقتصادی می‌تواند به اصلاح الگوی مصرف انرژی کمک کند. کاهش منطقی در مصرف انرژی و رسیدن به سطح بهینه مصرف باعث بهبود کارایی و پس‌انداز هرچه بیشتر خانوار می‌شود که می‌تواند به افزایش سطح مخارج در زمینه‌های دیگر، سرمایه‌گذاری و درنهایت افزایش رفاه خانوار و جامعه منجر شود.

و. آزادسازی اقتصادی

40. فقدان آزادی‌سازی اقتصادی در بخش کسب‌وکارهای کوچک و متوسط در ابتدای قانون هدفمندی یارانه‌ها باعث شد تا اثرات مثبت این طرح بر تولید و اشتغال کاهش یابد. اجرا کنندگان سیاست باید مجوزهای الزام‌آور ساده شده برای شرکت‌های کوچک و یا متوسط در نظر می‌داشتند. الزام به ثبت‌نام، مجوزگیری و گزارش‌های داده‌ای باید برای تمام کسب‌وکارهای کوچک لغو می‌شد. فرآیندهای رسمی باید بشدت محدود می‌شدند. کاهش شروط قانونی نیروی کار و حذف الزامات مالیات بر حقوق نیروی کار جوان باعث تقویت بازار نیروی کار می‌شد. چنین اقداماتی به استارت‌آپ‌ها انگیزه لازم برای تولید محصولات جدید که جوابگوی تقاضای در حال رشد مصرف‌کنندگان بود و همچنین ایجاد شغل‌ برای جمعیت زیادی از نیروی کار توانمند که در بخش دولتی کارایی لازم را ندارند، می‌داد.

بخش چهارم: قدم‌های بعدی

41. پنج سال پس از اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها هنوز هم اقتصاد ایران با چالش‌های مشابه‌‌ای که در زمان اجرا با آن روبه‌رو بود مواجه است. همچنان وجود قیمت‌های پایین انرژی باعث بروز مشکلاتی همچون  استفاده بیش از حد از آنها، شدت گرفتن آلودگی‌ها و استفاده بیشتر افراد ثروتمند از آنها شده است. قیمت‌های یارانه‌ای باعث انحراف در تصمیمات سرمایه‌گذاری شده‌اند: در زمانی که بیکاری مشکل اصلی اقتصاد است سرمایه‌گذاری در بخش‌های سرمایه‌بر به سرمایه‌گذاری در بخش‌های کاربر ترجیح داده می‌شود. همچنین یارانه دادن به قیمت‌ها، بی‌میلی بخش خصوصی در سرمایه‌گذاری در بخش انرژی و همچنین افزایش فعالیت‌های قاچاق را بهمراه دارد.

42. قانون هدفمندی یارانه‌ها در ایران می‌بایست بطور کامل اجرا شود. در این راستا 5 اقدام گسترده نیاز خواهد بود: (1) کامل کردن قسمت‌های فراموش شده در طراحی این قانون، (2) قیمت‌گذاری تمام بخش‌های انرژی در سطحی معادل با هزینه‌ فرصت آنها، (3) قرار دادن آن در چارچوب اقتصاد کلان حمایتی و مناسب، (4) اصلاحات اقتصادی گسترده و فراگیر و (5) اطمینان یافتن از نظم  و قوانین مالی مناسب، بواسطه وضع محدودیت‌های بودجه‌ای سختگیرانه بر همه مصرف‌کنندگان.

الف.  کامل نمودن طراحی قانون هدفمندسازی یارانه‌ها

43. اول، آزادسازی بیشتر قیمت‌ها نیازمند آن است که راه‌هایی که بوسیله آنها رانت‌های نفتی و سایر پرداختی‌ها به خانوار و دولت اندازه گرفته می‌شوند، تغییر یابند. به این خاطر که رانت‌های نفتی در ایران به قیمت و تولید نفت و گاز وابسته است، روش‌های محاسبه رانت باید بر اساس سودهی صنایع بالادستی نفت و گاز باشد. بر اساس چنین روش‌های پویایی، هر افزایش در سطح تولیدات منجر به افزایش سوددهی شرکت ملی نفت ایران و به دنبال آن افزایش در پرداختی‌هایی که به خانوار تعلق می‌گیرد می‌شود. بطور مشابه، افزایش در قیمت‌های صادراتی به لطف آزاد بودن قیمت‌ها، باعث افزایش در قیمت‌های انرژی در داخل کشور می‌شود و به احتمال زیاد با ثابت ماندن هزینه‌های تولید داخلی، بازهم سودهی شرکت ملی نفت ایران و به دنبال آن مبالغی که به خانوار ایرانی پرداخت می‌شود افزایش می‌یابد. اگرچه زمانیکه قیمت نفت و گاز در بازارهای بین‌المللی کاهش می‌یابد، باید انتظار داشته باشیم که ارزش رانت‌ نفتی، سودهی شرکت ملی نفت ایران و درنهایت مبالغ تقسیم‌شده میان خانوار کاهش یابد. همچنین حتی اگر قیمت‌های جهانی ثابت بمانند، زمانیکه هزینه‌ استخراج و یا انتقال مواد نفتی افزایش می‌یابد، بدنبال آن باید پراختی‌ها به خانوار نیز کاهش یابد. با توجه به اینکه ورود به حوزه‌های جدید نفتی هزینه‌ نهایی استخراج را افزایش می‌دهد، انتظار می‌رود که هزینه‌های تولید نفت در طول زمان روندی افزایشی داشته باشند.

44. دوم، حاکمیت باید مشخص کند که چطور درآمدهای اضافی بدست‌ آمده از قیمت‌های انرژی بالاتر در داخل را مورد استفاده قرار خواهد داد. در حالت ایده‌آل، پرداخت‌های آینده می‌تواند به کاهش تعهدات دولت در قبال جامعه، حمایت از تقاضا و توسعه بخش خصوصی و اطمینان از مخارج کافی و بهینه در نیازهای اجتماعی منجر شود. ایران باید از تحقیقات دانشگاهی و همچنین تجربه سایر کشورها که راه‌حل‌های موفقی را در این حوزه بکار گرفتند، درس بگیرد. یکی از طرح‌های ممکن این است که بخشی از افزایشی که در آینده قرار است در پرداخت‌ها اتفاق بیافتد، در حساب‌های اشخاص که با اهدافی مشخصی نزد سازمان‌های دولتی یا تجاری باز می‌شوند پس‌انداز شود که بواسطه آن می‌توان اهداف پس‌اندازی که مدنظر است را مدیریت کرد. پس‌اندازهایی که در حساب‌های شخصی ثبت خواهند شد. سپرده‌هایی که در حساب‌ها وجود دارد، کاملاً قابل انتقال به غیر و قابل به ارث بردن هستند. اهدافی ویژه‌ای که این حساب‌ها بر اساس آن‌ها ایجاد می‌شوند می‌تواند مواردی همچون تأمین مستمری‌های آینده و یا تأمین مخارج مورد نیاز در طول زندگی نظیر هزینه‌های بهداشت و درمان، آموزش و مسکن باشد. همچنین این سپرده‌ها می‌توانند برای تأمین مالی اتفاقات زندگی همچون ازدواج و تولد نوزاد هزینه شوند. استفاده از رانت‌های نفتی تقسیم شده در چنین نیازهای بلندمدت پس‌انداز-مصرف، می‌تواند باعث کاهش تقاضا از بودجه‌های آینده شود. این حرکت می‌تواند ایران را از یک کشور طلبکار به کشوری از سهامداران که منافع آنها به مدیریت اقتصادی اقتصاد ملی گره خورده است تبدیل کند.

ب. تکمیل آزادسازی قیمت‌

45. قیمت‌های انرژی باید به منظور تعدیل همیشگی با تغییرات جهانی آزاد باشند. ایده‌آل این است که آزادسازی قیمت‌ها در یک مرحله صورت پذیرد. اگر هم دولت بخواهد در این زمینه روش‌های چندمرحله‌ای را برگزیند، می‌بایست از بازه‌های زمانی منظم و بسیار کوتاه استفاده کند. اگرچه در دوره بعد آزادسازی قیمت‌ها، اصلاح نسبت‌های قیمتی سوخت‌های مختلف به منظور بازتاب دادن نسبت‌های قیمتی بین‌المللی باید در اولویت اول قرار گیرد.

ج. چارچوب اقتصاد کلان

46. اصلاحات یارانه‌ای باید بوسیله سیاست‌های اقتصاد کلان مناسب حمایت شوند. سیاست‌های اقتصاد کلان می‌تواند شگفتی‌هایی به همراه داشته باشد، بخصوص زمانیکه برای سرعت بخشیدن به آزادسازی اقتصادی با اجرایی معتبر و مناسب توأم می‌شوند. بسته سیاست اقصاد کلان می‌بایست متشکل از سه عنصر زیر باشد: (1) سیاست مالی انقباضی یا سختگیرانه: برنامه‌ریزی بودجه باید بگونه‌ای باشد تا از تورم‌های آینده خودداری شود؛ (2) شفاف بودن فعالیت‌های بانک مرکزی برای محدود کردن تورم، ترکیب مناسبی از سیاست‌های نرخ ارز و نرخ بهره. در فضای اقتصاد ایران، ایده‌آل آن است که اصلاحات ساختاری با سیاست‌ّهایی همچون آزادی سازی تجاری (کاهش محدودیت‌های تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای واردات)، کاهش ارزش نرخ ارز، و نرخ بهره اسمی منعطف که تضمین‌کننده نرخ بهره مثبت واقعی است همراه شود.

د. اصلاحات اقتصادی گسترده و آزاد‌سازی قوانین

47. اصلاحات اقتصادی گسترده و فراگیر باید با هدفمند‌سازی یارانه‌های در آینده همراه شود. برداشتن الزام ثبت‌نام و گرفتن مجوز برای بنگاه‌های اقتصادی کوچک و متوسط، و همچنین مرتفع ساختن قوانین دست‌وپاگیر بازار نیروی کار برای این نوع کسب‌وکارها می‌تواند شروعی خوب باشد.

ه. اعمال محدودیت‌های سختگیرانه‌تر بر بودجه شرکت‌های بزرگ

48. تا زمانی که برخی از مصرف‌کنندگان انرژی‌ برای مصرفی که دارند پولی نمی‌پردازند، یارانه‌ها به طور کامل حذف نخواهند شد. بنابراین اصلاح یارانه‌ها باید شامل سازوکارهایی باشد که طی آن مقررات پرداخت بر تمام استفاده‌کنندگان از منابع انرژی همچون خانوارها، شرکت‌ها و کارخانه‌ها، و تمام مراکز دولتی وضع شود. بعلاوه، برای اطمینان یافتن از اینکه بنگاه‌ها پرداختی‌های خود را از طریق قرض کردن تأمین مالی نکنند، این مقررات پرداخت باید در بخش‌های مالی نیز برقرار شود. بنابراین اگر خانوار و شرکت‌ها دسترسی‌های بی‌قیدوشرط به منابع تأمین مالی بانک‌های یارانه دهنده نداشته باشند، می‌توان اقتصاد را از نابسامانی‌های ناشی از تورم حفظ کرد. اگر که بابت وام‌های بنگاه‌ها و خانوار از آنها وثیقه دریافت می‌شود، دولت و بانک مرکزی به مکانیزم عدم استرداد وثیقه مناسبی (در صورت عدم‌ پرداخت به موقع وام‌ها) نیاز دارند تا بتوانند از طریق آن تمام مصرف‌کنندگان انرژی را با محدویت‌های بودجه‌ای سختگیرانه روبه‌رو سازند. برای اثرگذار بودن اجرای محدودیت‌های بودجه‌ای سختگیرانه، دولت و مجلس باید قانونی را تصویب کنند تا بر اساس آن بتوان در مدت کوتاه و خارج از نوبت دارایی‌های قرض‌گیرندگانی که وام‌های خود را پرداخت نمی‌کنند، تغییر ساختار داد، نقد کرد یا آنها را به فروش رساند.

49. سیاست‌های مناسبی برای حمایت از تغییر ساختار کسب‌وکارها وجود دارد. یکی از مکانیزم‌های حمایت‌کننده پرطرفدار، استفاده از روش مستهلک‌سازی صعودی است که باعث شتاب گرفتن سرمایه‌گذاری و استفاده از تجهیزاتی که در مصرف انرژی کارایی دارند می‌شود. به طور مشابه، با یارانه‌های جزئی و تخفیف‌های مالیاتی خانوارها تشویق به سرمایه‌گذاری در بهبود شرایط خانه و استفاده از لوازمی که مصرف‌ انرژی را کاهش می‌دهند می‌شوند. گرچه سیاست‌گذاران باید از پیچیده کردن قوانین مالیاتی و یا ایجاد مشوق‌های اشتباه که باعث اتلاف وقت و سرمایه می‌شوند خودداری کنند.

50. سیاست‌های بخش عمومی می‌توانند نقش حمایت‌کننده‌ای در اصلاحات اقتصادی از طریق تشویق به توسعه‌ کسب‌وکارهای مناسب داشته باشند. بسیاری از کشورهای نفتی در سیاست‌های اصلاح اقتصادی خود به تأمین مالی بانک‌های تجاری که اغلب با کمک‌های عمومی همراه هستند، برای حمایت از تغییر ساختار کسب‌وکارهای خود متکی هستند. همزمان شواهد و دلایلی نظری نیز وجود دارند که حضور بانک‌ها را در این زمینه مناسب نمی‌دانند. بانک‌ها سپرده‌های بدون ریسک را برای وام‌های ریسکی مورد استفاده قرار می‌دهند که بیانگر آستانه بسیار پایین ریسک‌پذیری آنها است. همچنین، بانک‌ها بطور ذاتی برای کمک فعال به بازسازی و تغییر ساختار کسب‌وکارها ظرفیت موسسات را ندارند، چرا که فاقد سرمایه مدیریتی لازم هستند. بنابراین سیاست‌گذاران باید بدنبال حضور فعال شرکت های مدیریت و تأمین سرمایه[1] (یا خصوصی) باشند. صندوق‌ها و مؤسسات تامین سرمایه نشان داده‌اند که توانایی لازم را در اعطای سرمایه‌های مالی و مدیریتی مناسب که برای موفقیت تغییر ساختار شرکت‌ها و کمک به استارت‌آپ‌های نوپا ضروری هستند را دارند.

و. اصلاحات مالی

51. دولت ایران همچنین می‌تواند برای بهبود مشوق‌های اشتغال و کارآفرینی، اصلاحات گسترده مخارج و مالیات‌های دولت را در دستور کار خود قرار دهد. هنوز مشخص نیست که سیاست‌ّهای افزایش تدریجی نرخ مالیات بر ارزش افزوده و همچنین افزایش و گسترش مالیات بر درآمد که در حال حاضر اجرا می‌شود، بهترین راه برای حرکت رو به جلو است. ایران شاید به زودی متوجه این موضوع شود که جا پای کشورهای غربی در زمینه مخارج و مالیات‌های دولت گذاشتن می‌تواند به اهداف اقتصادیش ضربه بزند. ایران می‌تواند از الگو‌های اقتصادی کشورهایی همچون سنگاپور و هنگ‌کنگ درس بگیرد، دو کشوری که با ملزم کردن دولت‌هایشان به ارائه خدمات عمومی اساسی موفقیت‌های اقتصادی بی‌همتایی را تجربه کردند. این دو کشور با تشویق مالکیت شخصی  عمومی! در دارایی‌های مالی و حقیقی، رشد اقتصادی فراگیر و رفاه اجتماعی گسترده‌ای را به ارمغان آوردند. ایران می‌تواند به واسطه درآمدهای هنگفتی که از منبع رانت‌های نفتی حاصل می‌شود، به راحتی از وابستگی به مالیات بر درآمد و مالیات بر ارزش افزوده به سمت مالیات‌های گسترده بر منابع طبیعی گذر کند، مشابه نظام مالیاتی هنگ‌کنگ. چنین اصلاحات مالی‌ای به احتمال زیاد چشم‌انداز اقتصادی بلند‌مدت بهتری را برای کشور رقم می‌زند تا اتخاذ الگو‌های محبوبی که در کشورهای اروپایی یا برخی کشورهای توسعه‌یافته یا در حال توسعه اجرا شده است. اگر ایران قانون مالیات بر درآمد اشخاص را بدرستی طراحی می نمود به گونه ای که یارانه های نقدی نیز بخشی از این نظام محسوب می شد می توانست منافع ثروتمندان از یارانه های نقدی را حذف نماید.

بخش پنجم: نتیجه‌گیری

52. به‌رغم موفقیت اولیه، اجرای سیاست‌های حمایتی میان و بلندمدت برای تمام مراحل قانون هدفمندسازی یارانه‌ها به درستی اجرا نشد. هر دو سیاست‌ّهای داخلی و عوامل داخلی در بی‌اثر کردن اجرای این سیاست نقش داشتند. سیاست‌های پولی ناسازگار بانک‌ مرکزی در حمایت مالی از برنامه‌های گسترده ساخت‌وساز بسیار طولانی شدند، آن هم زمانیکه به منابع مالی گسترده در زمینه‌هایی همچون تغییر ساختار شرکت‌ها، رسیدگی به بدهی‌های معوق کسب‌کارها بخصوص بدهی‌های مربوط به قبض‌های انرژی و کمک به بانک‌ مرکزی‌ای که توانایی خود را طی تحریم‌های بین‌المللی طاقت‌فرسا برای حمایت از ارزش واقعی ریال و کنترل نرخ تورم از دست داده بود، نیاز بود. مشکل بدهی‌های معوق بسیار نگران‌کننده بودند به این خاطر که نظام پرداختی ناکارامد راه را برای استفاده ادامه‌دار توزیع‌کنندگان و مشتریان صنعتی از رانت‌های انرژی فراهم می‌کرد. تورم و کاهش ارزش پول ملی اثرات مثبت و حمایت‌های اجتماعی از قانون هدفمندی یارانه‌ها را با مشکل روبه‌رو ساخت. بعلاوه در اوایل سال 2012 زمانیکه اقتصاد داشت به قیمت‌های جدید عادت می‌کرد، تکانه های خارجی ضربه‌های جبران‌ناپذیری بر بدنه ضعیف اقتصاد کشور وارد نمود.

53. برای موفقیت هر نوع اصلاح اقتصادی نیاز است تا مصرف‌کنندگان با محدودیت‌های بودجه‌ای سختگیرانه مواجه شوند. عرضه‌کنندگان انرژی باید این توانایی را داشته باشند تا به مشتریانی که قبوض خود را پرداخت نمی‌کنند خدمات ندهند. دولت نباید به کسب‌وکارهایی که موفق نیستند اجازه فعالیت دهد. این نوع کسب‌وکارها باید تغییر ساختار داده شوند، به این گونه که یا دارایی‌های آنها فروخته و بدهی‌هایشان پرداخت شود، و یا مدیریت آنها به اشخاص جدیدی واگذار شود که توانایی تبدیل این کسب‌وکارها از یک فعالیت زیان‌ده به فعالیتی سودده را دارا می‌باشند.

54. در یک اقتصاد کارا، بخش تولید به تقاضای خصوصی حقیقی و معتبر پاسخگو است. مصرف‌کنندگان تعیین‌کننده آن خواهند بود که چه چیزی تولید شود. شرکت‌‌ها و کارخانه‌ّها نیز برای پاسخگویی به این تقاضا، عوامل تولید مورد نیاز خود را – سرمایه، تجهیزات، زمین و نیروی کار – بکار می‌گیرند. این شرکت‌ها برای رساندن تولیدات مورد نیاز به دست مشتریان، تقاضای خود را برای زمین، نیروی‌کار، سرمایه، و وام‌هایی که در ساخت، توسعه و تجهیز کارخانجات بکار می‌روند، شکل می‌دهند. خانوارها نیز با پس‌انداز درآمدهای خود به عرضه سرمایه کمک می‌کنند. درآمد این خانوار از منبع دستمزد، بازدهی سرمایه‌های خصوصی، اجاره زمین و مستغلات و همچنین رانت‌های منابع طبیعی نظیر رانت‌های نفتی تأمین می‌شود. از طرفی زمانیکه به خانوارها برای به تأخیر انداختن مصرف‌شان و پس‌انداز بیشتر، بازدهی مثبت (به عبارت دیگر بازدهی حقیقی مثبت) تعلق گیرد، افراد انگیزه پس‌انداز کردن می‌یابند.

[1] Private equity entities: منظور نهادهایی است که تأمین مالی شرکت ها و پروژه های سرمایه گذاری که خارج از بازار بورس اوراق بهادار داد و ستد می شوند را بعهده می گیرند، مانند صندوقهای جسورانه (vc)