فرجام «برجام»، در مجلس یا شورای عالی امنیت ملی؟!

به گزارش خبرگزاری بسیج، بعد از گذشت نزدیک به دوازده سال از مذاکرات هسته ای و گفتگوهای بین المللی بسیار، بالاخره در تاریخ 23 تیر ماه امسال توافق هسته ای بین ایران و گروه 1+5 با عنوان برنامه جامع اقدام مشترک(برجام) صورت گرفت. پس از این توافق مسئولین ایرانی بارها از طی مراحل قانونی جهت تصویب و اجرای آن سخن گفته اند. رهبر معظم انقلاب در نامه خود به رئیس جمهور فرمودند که «لازم است متنی که فراهم آمده با دقت ملاحظه و در مسیر قانونی پیش‌بینی شده قرار گیرد.»  همچنین در خطبه های نماز عید فطر با اشاره به این نکته که «این متنی که تهیه شده است در مجاری قانونی پیش‌بینی‌شده‌ خود چه تصویب بشود و چه نشود...»  به این امر تصریح داشتند.

حال سوال اساسی این خواهد بود که این مسیر قانونی پیش رو چیست؟ گروهی از جمله دولتمردان با این استدلال که این توافق تنها یک برنامه و نقشه راه است و نقض آن نیز موجد مسئولیت بین المللی نیست، بلکه تنها ناکارآمدی این راهکار را ثابت می کند و هیچ یک از عناوین مذکور در اصول 77 و 125 قانون اساسی  یعنی عهدنامه‌، مقاوله‌نامه‌، قرارداد و موافقت‌نامه‌، را شامل نمی شود، اجرایی شدن آن را تنها منوط به تصویب شورای عالی امنیت ملی می دانند. اما باید گفت که اصل 176 قانون اساسی صلاحیت های شورای عالی امنیت ملی را به ترتیب زیر بر می شمرد:

«به‏ منظور تأمین‏ منافع ملی‏ و پاسداری‏ از انقلاب‏ اسلامی‏ و تمامیت‏ ارضی‏ و حاکمیت‏ ملی‏ "شورای‏ عالی‏ امنیت‏ ملی‏" به‏ ریاست‏ رئیس‏ جمهور، با وظایف‏ زیر تشکیل‏ می‏ گردد.

‎‎‎‎‎‎1 - تعیین‏ سیاستهای‏ دفاعی‏ - امنیتی‏ کشور در محدوده‏ سیاستهای‏ کلی‏ تعیین‏ شده‏ از طرف‏ مقام‏ رهبری‏.

‎‎‎‎‎‎2 - هماهنگ‏ نمودن‏ فعالیت‏ های‏ سیاسی‏، اطلاعاتی‏، اجتماعی‏، فرهنگی‏ و اقتصادی‏ در ارتباط با تدابیر کلی‏ دفاعی‏ - امنیتی‏.

3- بهره‏ گیری‏ از امکانات‏ مادی‏ و معنوی‏ کشور برای‏ مقابله‏ با تهدیدهای‏ داخلی‏ و خارجی.‏»

بنابراین تصویب نهایی یک موافقت‌نامه بین‌المللی و نیز سلب صلاحیت از مجلس در چارچوب هیچ‌یک از بندهای سه‌گانه اصل مذکور قرار نمی‌گیرد. البته ممکن است این شورا امضای یک توافق‌نامه بین‌المللی را از حیث امنیتی به مصلحت کشور بداند یا نداند، که در این صورت می‌تواند تنها نظر مشورتی خود را به مجلس ارائه دهد. هرچند اين نظر الزامی را در خصوص تصویب یا عدم تصویب یک توافق‌نامه براي مجلس ايجاد نمي‌كند و نمایندگان در تصویب یا عدم تصویب آن مختارند. اشاره به این نکته نیز ضروری است که با فرض پذیرش نقش شورای عالی امنیت ملی، این شورا تنها به مسائل مربوط به امنیت کشور رسیدگی خواهد کرد و با توجه به وجود و لزوم بررسی ابعاد مختلف فنی، اقتصادی و فرهنگی برجام بر اساس قانون اساسی ، رسیدگی و تصویب از صلاحیت شورا خارج خواهد بود.

در مقابل گروهی دیگر با استناد به حاکمیت قانون معتقدند که این متن ناگزیر باید به تصویب مجلس نیز برسد. این گروه که نظرشان صائب به نظر می رسد در اثبات نظر خویش بر استدلال¬های زیر تمسک می کنند؛

اولا بنابر دوگانگی نظام حقوقی داخلی و بین المللی و اقتضای حاکمیت قانون اساسی مطابق اصول 77 و 125 عهدنامه‌ها، مقاوله‌نامه‌ها، قراردادها و موافقت‌نامه‌های دولت‏ ایران‏ با سایر دولت ها، باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد. دقت در صورت مشروح مذاکرات به روشنی حاکی از آن است که مقنن، هر سند متعهد کننده کشور را مد نظر داشته و بر رعایت احتیاط تصریح کرده است. از این رو روح قانون در اصل 77 موید این مطلب است که اگر روی اموال عمومی و بیت المال یا شئون ملت قرارداد و تعهدی بسته شود، باید مجلس که نماینده ملت است، از آن آگاه باشد و اجازه انعقاد قرارداد را بدهد.  شورای نگهبان طبق اصل 98 قانون اساسی  نیز در بند 2 نظریه تفسیری خود به شماره 9993 مورخ 8/9/1362 به صراحت ملاک لزوم تصویب توافقات بین المللی را «تعهدآور بودن» بیان کرده است.  در واقع اطلاق و عمومیت اصول 77 و 125 تمامی اسنادی که برای کشور از نظر بین المللی ایجاد تعهد کند، فارغ از نام و عنوان آن در بر می گیرد. بنابراین با توجه به اصالت محتوا در معاهدات، هر گونه تعهد بین المللی که به هر عنوانی کشور را متعهد سازد، مشمول این اصول واقع شده که باید به تصویب مجلس برسد.

ماده 1 «آیین نامه چگونگی تنظیم و انعقاد توافق های بین المللی»، در تأیید این گزاره و بدون توجه و اعتبار قائل شدن برای عنوان سند، توافق حقوقی را چنین تعریف می کند:« توافقی است ناشی از روابط بین المللی که به موجب آن، دستگاه دولتی در مقابل دولت، مؤسسه و شرکت دولتی خارجی یا مجامع، شوراها و سازمان های بین المللی، ملتزم به امری شود و دارای آثار و ضمانت اجرای حقوقی باشد.»

شایان ذکر است که گزاره «لزوم رعایت مصوبات شورای عالی امنیت ملی» در قانون «الزام دولت به حفظ دستاوردها و حقوق هسته ای ملت ایران» به معنای سلب این حق از مجلس نخواهد بود. زیرا اولا به موجب قانون اساسی تصویب قراردادهای بین المللی از وظایف مجلس است و بر فرض پذیرش تعارض، بر اساس اصل سلسله مراتب قوانین، قانون عادی صلاحیت نسخ قانون اساسی را نخواهد داشت. ثانیا تبصره 1 ماده واحده قانون مزبور اشعار دارد که «دولت ملزم به ارائه نتایج برجام به مجلس خواهد بود»، که این هم به معنای تفویض مجلس به شورای عالی امنیت ملی یا صرف نظر از حق خود نیست.

همچنین با توجه به اصل صلاحیت در حقوق عمومی باید در نظر داشت که دولت در عرصه بین المللی حق انجام عملی را به نام جمهوری اسلامی ایران ندارد، مگر آن که پیشاپیش مجوز آن را از مجلس گرفته باشد. بند 1 نظریه شماره 9993 شورای نگهبان که در مقام ارائه ملاک لزوم طی ضوابط مذکور در قانون اساسی در قراردادهای بین المللی است،  این گزاره را تأیید می کند: «در هر مورد عمل دولت یا هر مقام مسئولی به استناد تصویب مجلس شورای اسلامی انجام می شود. فقط در محدوده مصوبه قانونیت دارد و خارج از آن محدوده جزئاً و کلاّ به تصویب مجلس شورای اسلامی نیاز دارد».

بنابراین پس از اثبات لزوم و انحصار صلاحیت مجلس در تصویب برنامه جامع اقدام مشترک، مسیر قانونی تصویب آن بدین شرح خواهد بود:

1. تصویب در هیئت وزیران و ارائه لایحه به مجلس (اصل ۷۴ قانون اساسی )

2. تصویب در مجلس (اصول ۷۷ و ۱۲۵ قانون اساسی)

3. تأیید توسط شورای نگهبان از حیث عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی (اصل ۹۴ قانون اساسی )

4. ابلاغ به دولت و امضا توسط رئیس جمهور (اصول ۱۲۳  و ۱۲۵ قانون اساسی(

در پایان ذکر این نکته ضروری به نظر می رسد که تنها مانع رسیدگی و تصویب مجلس، حکم حکومتی مقام معظم رهبری است که ایشان می توانند بر اساس اصل 57 قانون اساسی  این مسیر را تغییر دهند، البته ایشان در نامه خود به رئیس جمهور به «طی مسیر قانونی»(فارغ از احکام حکومتی) تاکید کردند که نشان از عدم وجود چنین حکمی تا به حال و ضرورت رسیدگی و تصویب برجام توسط قوه مقننه دارد.